述評 | 對山西增量配電的十點認識

2018-04-13 15:46:44 中呂能源法律服務圈　點擊量：評論 (0)

3月20日，國家發(fā)改委辦公廳向有關部門印發(fā)了《關于進一步推進增量配電業(yè)務改革的通知(征求意見稿)》，結合國家能源局近期發(fā)布的《增量配電

3月20日，國家發(fā)改委辦公廳向有關部門印發(fā)了《關于進一步推進增量配電業(yè)務改革的通知(征求意見稿)》，結合國家能源局近期發(fā)布的《增量配電業(yè)務配電區(qū)域劃分實施辦法(試行)》分析，電力體制改革可能在未來一段時間內繼續(xù)強勢推進。

中呂所電力與能源建設部結合政策要求，就我省增量配電問題涉及的幾個實務問題進行梳理。

1變電、輸電、配電的概念

變電：電力系統(tǒng)中，通過電壓變換裝置將低電壓變換為高電壓或將高電壓變換為低電壓的過程，稱為變電，它為輸電提供了條件。

輸電：發(fā)電廠與用電負荷中心(指電能消費的集中地區(qū))一般距離較遠，將發(fā)電廠發(fā)出的電能通過升壓變壓器升壓(變電)后，在高壓架空輸電線路上進行遠距離的輸送，直至用電負荷中心的全過程。

配電：電能通過高壓輸電線路的遠距離輸送，到達用電負荷中心后，就需要將電能分別配送至各個用戶，這一電能的配送過程，稱為配電，其包含高壓配電、中壓配電和低壓配電。

2增量配電項目包括什么

《通知》開篇就明確了配電項目增量的范圍：

一是，納入省、市配電網規(guī)劃，但沒有核準;

二是，雖然項目核準但未在有效期內未開工;

三是，沒有核準、建設手續(xù)的項目;

四是，手續(xù)齊全，但投資不足10%的項目;

五是，由于歷史原因，地方或用戶無償移交給電網企業(yè)運營的配電設施，其資產權屬關系依據(jù)相關法律關系確定后，可納入增量配電業(yè)務;

六是，根據(jù)需要開展具備配電功能的規(guī)劃內220千伏增量配電業(yè)務試點的項目。

3《通知》增量配電項目第五類項目的理解

《通知》規(guī)定的前四類項目較好理解，第五類項目旨在解決產權不清配電項目的未來提升改造問題。就我省而言，地方或用戶無償移交給電網運營的配電項目不在少數(shù)，這類項目由于產權關系長期未界定，導致地方、用戶和電網均無法對其投資進行提升改造。此類項目數(shù)量多、多涉民生(改造緊迫)。因此，《通知》將這類項目只要產權界定完成，即可納入增量配電項目，進而可引進投資者進行投資改造。

筆者曾在《山西省配電項目PPP改造的實踐探討》一文指出“配電產權不明晰，導致PPP的委托主體無法確定”。對于這類項目《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》規(guī)定可由國有資產管理部門進行界定。

4我省增量配電項目認定需要進行調整

山西省發(fā)展和改革委員會《關于印發(fā)<山西省放開增量配電業(yè)務試點方案>的通知》(晉經信電力字〔2016〕280號)指出，增量配電網資產包括兩部分：一是對于歷史形成的，國網山西省電力公司和晉能集團有限公司以外的存量配電網資產，可視為增量配電業(yè)務;二是納入配電網年度建設計劃中，電壓等級在110千伏及以下的新增配電網。

對比《通知》與《山西省放開增量配電業(yè)務試點方案》，我省增量配電項目的范圍更為寬泛。未來《通知》生效后，我省新增配電項目則需按照《通知》要求實施。

5山西配電營業(yè)區(qū)域的劃分機關

《通知》指出“配電區(qū)域的范圍……按照《增量配電業(yè)務配電區(qū)域劃分實施辦法》的規(guī)定確定”。《實施辦法》第十條指出“地方相關主管部門應當在配電網規(guī)劃、項目論證、項目業(yè)主確定、項目核準(備案)等環(huán)節(jié)明確具有清晰地理邊界的配電區(qū)域，出具配電區(qū)域劃分意見……”。

《山西省放開增量配電業(yè)務試點方案》規(guī)定，“擁有配電網經營權的售電公司，應由省經信委確定供電營業(yè)范圍……”。因此，我省配電營業(yè)區(qū)域的劃分機關是省經信委。

6山西增量配電業(yè)務項目業(yè)主實踐中需要辦理電力業(yè)務許可證(供電類)和供電營業(yè)許可證

國家能源局《售電公司準入與退出管理辦法》《增量配電業(yè)務配電區(qū)域劃分實施辦法》均要求“增量配電業(yè)務項目業(yè)主按照有關規(guī)定申領電力業(yè)務許可證(供電類)”。《山西省放開增量配電業(yè)務試點方案》指出“擁有配電網經營權的售電公司，應由省經信委確定供電營業(yè)范圍，頒發(fā)供電營業(yè)許可證”。兩者區(qū)別筆者在《關于山西行政區(qū)域內“電力業(yè)務許可證(供電類)”與“供電營業(yè)許可證”權屬關系的法律淺析》中予以分析。

因此，我省增量配電項目業(yè)主在現(xiàn)階段需要同時辦理電力業(yè)務許可證(供電類)和供電營業(yè)許可證。

7一個配電區(qū)域內不同配電投資主體的資產如何處理

實踐中一個配電區(qū)域內可能由于歷史原因存在多個配電網投資主體已經形成的資產。為了更好使增量配電項目的業(yè)主履行電力社會服務，《增量配電業(yè)務配電區(qū)域劃分實施辦法》指出，未來一個配電區(qū)域內，只能有一家售電公司擁有配網運營權，履行電力社會服務。《實施辦法》還指出存量配電的項目主體可通過資產入股、資產轉讓、置換和租賃的方式實現(xiàn)存量配電網由增量配電項目主體統(tǒng)一經營。

我們注意到《實施辦法》給出的方案中，存量和增量配電項目實施主體多為國有公司。實施資產入股、轉讓如達到了一定金額還需按照《企業(yè)國有資產交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)定的審批程序、公開交易等規(guī)定實施。

8電網企業(yè)需要無歧視接入增量配電網

《有序放開配電網業(yè)務管理辦法》規(guī)定“配電網運營者享有公平接入電網的權利。”《實施辦法》要求“省級電網企業(yè)應按照電網公平無歧視開放的要求準確提供相關變電站的間隔位置……”，要求電網企業(yè)不得以絕對控股增量配電項目作為接入條件。

對此筆者認為，雖然制度層面規(guī)定了電網公司無歧視對增量配電網放開接入，但并沒有對所涉壟斷行為認定和處罰作出進一步規(guī)定。另外，地方能源主管部門和國家能源局派出機構也在一定程度上存在職權交叉。

9增量配電項目是否屬于特許經營

《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》第二條指出“鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營”，我省《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》規(guī)定的特定范圍暫無供電領域。截至目前可以查詢到的配電項目特許經營項目有鄭州航空港經濟綜合實驗區(qū)增量配電業(yè)務試點特許經營;連云港市徐圩新區(qū)增量配電業(yè)務改革試點特許經營項目;重慶長壽經開區(qū)(八顆片區(qū))增量配電業(yè)務特許經營業(yè)主優(yōu)選項目;蘭州新區(qū)職教園區(qū)增量配電業(yè)務試點特許經營項目等等。可見，目前政策并未明確指出增量配電可采用特許經營模式實施，但部分地區(qū)增量配電項目已經開始試水。

從增量配電項目的特征分析，增量配電屬于基礎設施和公用事業(yè)的范圍;配電區(qū)域內只能有一家配電項目主體實施范圍內電力服務;增量配電項目由政府主管部門通過行政許可的方式實施。這些特征均符合特許經營的特點。通過“特許經營協(xié)議”將政府與投資方的權利義務明確有利于防范風險。

10增量配電項目需通過混合所有制方式實施

國家能源局關于增量配電制定的一系列文件均鼓勵社會資本參與，而《通知》指出電網企業(yè)應采取與社會資本合作的方式參與增量配電業(yè)務試點。換言之，增量配電業(yè)務必須有社會資本的參與，避免電網公司絕對控股形成新的壟斷。

需要注意的是，增量配電項目既要防止電網企業(yè)形成新的壟斷，也要防止電網公司對增量配電項目發(fā)生“賣指標”由社會資本實際投資運營，忽視企業(yè)法人治理的情況。

原標題:山西增量配電的十點認識