增量配電業(yè)務(wù)對(duì)于我國電力市場和現(xiàn)代能源服務(wù)體系的建立具有重要作用，是本輪電改極具智慧的創(chuàng)意方案。不管是國家級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目多批次的出臺(tái)，還是相關(guān)配套文件緊鑼密鼓的發(fā)布，均表明了增量配電業(yè)務(wù)改革的魄力和決心。

任何一個(gè)國家的電力改革都不會(huì)一帆風(fēng)順，我國亦不例外，特別是改革初期面臨的困難往往是最大的。對(duì)于增量配電改革而言，初期困難主要體現(xiàn)為如何迅速落地增量配電業(yè)務(wù)主體，使之不停留在政策概念上空轉(zhuǎn)。幸運(yùn)的是，在有識(shí)之士的共同努力下，2017年數(shù)十家增量配電企業(yè)克服重重困難掛牌成立，表明了我國增量配電改革領(lǐng)域已經(jīng)取得了階段性的成果。

然而，我們在看到增量配電業(yè)務(wù)取得可喜成績的同時(shí)，也應(yīng)清楚看到過程中存在的不足。2017年增量配電改革實(shí)踐工作已經(jīng)邁出了重要一步，但在一些增量配網(wǎng)項(xiàng)目中，存在投資收益不滿意、區(qū)域劃分有爭議、存量資產(chǎn)理不清、電網(wǎng)接入有困難等現(xiàn)象，造成這些問題的原因是多方面的，既有市場競爭的阻力因素，也有實(shí)踐工作中存在的一些瑕疵，而這些瑕疵重點(diǎn)體現(xiàn)在項(xiàng)目前期策劃環(huán)節(jié)。項(xiàng)目前期策劃主要指項(xiàng)目前期醞釀的不同研究階段，對(duì)工程項(xiàng)目投資決策進(jìn)行分析評(píng)價(jià)的過程，一般包括投資機(jī)會(huì)研究、初步可行性研究(或項(xiàng)目建議書)、可行性研究(或項(xiàng)目申請(qǐng)書)等環(huán)節(jié)。做好增量配電業(yè)務(wù)前期策劃工作有助于減少增量配電業(yè)務(wù)推進(jìn)過程中的困難和風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于項(xiàng)目落地和順利實(shí)施具有重要作用。

01增量配電業(yè)務(wù)實(shí)踐過程中投資決策程序的不足

增量配電業(yè)務(wù)是此輪電改的新生事物，從其概念誕生伊始，政府管理部門以及社會(huì)參與者均在不斷探索和優(yōu)化它的發(fā)展模式。經(jīng)過近兩年的摸索實(shí)踐，社會(huì)對(duì)于它的認(rèn)識(shí)正逐步由一個(gè)帶有政策標(biāo)簽的電改產(chǎn)物轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈再|(zhì)的電力工程類投資項(xiàng)目。

電力工程類投資項(xiàng)目是增量配電業(yè)務(wù)的本質(zhì)屬性，但凡工程投資項(xiàng)目，都必需遵循其項(xiàng)目投資決策的一般程序。經(jīng)過幾十年的發(fā)展和總結(jié)，我國已經(jīng)建立了較為完善的工程項(xiàng)目投資管理體系和適合各類投資主體的項(xiàng)目投資決策程序。投資決策程序是支持項(xiàng)目順利落地的關(guān)鍵，這一決策程序一般稱之為項(xiàng)目前期策劃。項(xiàng)目前期策劃的目的是為項(xiàng)目決策提供科學(xué)可靠的依據(jù)，是項(xiàng)目決策的先導(dǎo)和基礎(chǔ)。具體而言，項(xiàng)目前期策劃是指項(xiàng)目前期醞釀的不同研究階段，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)方案構(gòu)造進(jìn)行分析評(píng)價(jià)的全過程，一般而言包括投資機(jī)會(huì)研究、初步可行性研究(或項(xiàng)目建議書)、可行性研究(或項(xiàng)目申請(qǐng)書)等環(huán)節(jié)。雖然根據(jù)投資主體和項(xiàng)目性質(zhì)的差異可以采取不同的決策程序，但總體而言，項(xiàng)目前期策劃過程是由粗到細(xì)、由淺到深的過程，并且最終要為項(xiàng)目投資決策回答這么幾個(gè)問題：項(xiàng)目的必要性、建設(shè)方案和技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性。

反觀增量配電業(yè)務(wù)的實(shí)踐工作，部分項(xiàng)目前期策劃顯得不夠細(xì)致，部分環(huán)節(jié)論證深度并不到位，更存在關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺失現(xiàn)象。這也直接導(dǎo)致了有些項(xiàng)目雖然落實(shí)了投資主體，但項(xiàng)目實(shí)際工程進(jìn)展卻舉步維艱的現(xiàn)狀。

當(dāng)然這些問題并不是當(dāng)時(shí)就能認(rèn)識(shí)到的，根據(jù)辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論，認(rèn)識(shí)具有反復(fù)性、前進(jìn)性和上升性，只有堅(jiān)持實(shí)踐第一的觀點(diǎn)，積極投身實(shí)踐，才能在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)和發(fā)現(xiàn)真理。當(dāng)在增量配電業(yè)務(wù)實(shí)踐工作中發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，需要認(rèn)真對(duì)待，并不斷豐富、發(fā)展和完善增量配電業(yè)務(wù)的前期策劃內(nèi)容和工作深度。

02 增量配電業(yè)務(wù)項(xiàng)目前期策劃的重點(diǎn)

項(xiàng)目前期策劃需要為增量配電項(xiàng)目的投資決策提供足夠客觀的參考依據(jù)，為其順利落地梳理一條具有可操作性的實(shí)施路徑。總結(jié)我國增量配電業(yè)務(wù)近兩年的實(shí)踐工作，結(jié)合工程項(xiàng)目投資決策程序要求，我國增量配電業(yè)務(wù)項(xiàng)目前期策劃重點(diǎn)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。

(1)加強(qiáng)政府主導(dǎo)，落實(shí)統(tǒng)一規(guī)劃

雖然嚴(yán)格意義上而言，規(guī)劃并不是項(xiàng)目前期策劃環(huán)節(jié)的一部份，但它卻是前期策劃各環(huán)節(jié)的重要參考。規(guī)劃從社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度和決策戰(zhàn)略性問題入手，以更高的視角開展項(xiàng)目前期工作，比單個(gè)項(xiàng)目的可行性研究更加綜合、全面和長遠(yuǎn)。

配電網(wǎng)規(guī)劃對(duì)于增量配電業(yè)務(wù)順利開展的重要性不言而喻，縱觀增量配電業(yè)務(wù)發(fā)展中遇到的諸如區(qū)域劃分、電網(wǎng)接入等難題，其實(shí)都和配電網(wǎng)規(guī)劃密切相關(guān)，配電網(wǎng)規(guī)劃是增量配電業(yè)務(wù)后續(xù)工作的重要依據(jù)。然而，目前增量配電網(wǎng)的規(guī)劃工作卻有些不足，一方面，由于缺少基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料，部分試點(diǎn)項(xiàng)目的配電網(wǎng)規(guī)劃不夠完善，沒有客觀公正地反映區(qū)域配電網(wǎng)的實(shí)際技術(shù)情況;另一方面，由于規(guī)劃本身夾雜了配電區(qū)域范圍劃分、投資效益性分析等其它訴求，試點(diǎn)項(xiàng)目的配電網(wǎng)規(guī)劃已經(jīng)不再是一份單純的電網(wǎng)規(guī)劃研究報(bào)告，各方對(duì)規(guī)劃以外因素的分歧也使得配電網(wǎng)規(guī)劃的評(píng)審落地并不十分順利。

建議從兩方面做好配電網(wǎng)規(guī)劃工作。第一，進(jìn)一步加強(qiáng)政府對(duì)于電網(wǎng)規(guī)劃的主導(dǎo)權(quán)。根據(jù)《電力規(guī)劃管理辦法》，電網(wǎng)規(guī)劃是政府主導(dǎo)行為，而電力企業(yè)應(yīng)負(fù)責(zé)提供規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。第二，落實(shí)電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，讓增量配電網(wǎng)規(guī)劃回歸電網(wǎng)規(guī)劃本質(zhì)。目前大多數(shù)增量配電網(wǎng)規(guī)劃是就“增量配網(wǎng)營業(yè)區(qū)”而進(jìn)行規(guī)劃，咨詢機(jī)構(gòu)時(shí)常困擾營業(yè)區(qū)范圍、存量處置、投資效益等難題。所謂讓增量配電網(wǎng)規(guī)劃回歸電網(wǎng)規(guī)劃本質(zhì)，是指規(guī)劃本身應(yīng)重點(diǎn)考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和一定范圍內(nèi)電網(wǎng)技術(shù)條件約束因素，而非增量配網(wǎng)運(yùn)營主體因素。這兩方面既是客觀公平公正規(guī)劃的基礎(chǔ)，也是規(guī)劃順利落地的基礎(chǔ)。由此一來，后續(xù)工作環(huán)節(jié)，諸如配電區(qū)域范圍、電網(wǎng)接入方案等，也有了更加科學(xué)合理的依據(jù)。

(2)夯實(shí)前期策劃，深化項(xiàng)目論證

工程項(xiàng)目前期策劃工作主要是指在規(guī)劃基礎(chǔ)上開展的初步可行性研究(或項(xiàng)目建議書)和可行性研究(或項(xiàng)目申請(qǐng)書)，對(duì)于特許經(jīng)營類項(xiàng)目，一般還包括項(xiàng)目實(shí)施方案這一環(huán)節(jié)。初步可行性研究用于判斷項(xiàng)目投資的必要性和可能性;可行性研究主要是對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性進(jìn)行充分論證，是項(xiàng)目投資決策的重要依據(jù);項(xiàng)目實(shí)施方案主要分析特許經(jīng)營項(xiàng)目的融資模式、特許經(jīng)營年限等內(nèi)容，是順利推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施、發(fā)揮項(xiàng)目效益的重要基礎(chǔ)。

2017年重慶市發(fā)改委組織了增量配電業(yè)主優(yōu)選研究課題，該課題對(duì)于增量配電業(yè)務(wù)的開展形式進(jìn)行了充分論證，認(rèn)為特許經(jīng)營模式是適合我國增量配電業(yè)務(wù)的發(fā)展模式。隨后，這一模式陸續(xù)在國內(nèi)多個(gè)試點(diǎn)得到應(yīng)用，為我國增量配電業(yè)務(wù)的發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。回顧這些項(xiàng)目的落地過程，還有進(jìn)一步可以優(yōu)化的空間。雖然《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》指出“項(xiàng)目業(yè)主完成可行性論證并獲得所有支持性文件，具備核準(zhǔn)條件后向地方政府能源管理部門申請(qǐng)項(xiàng)目核準(zhǔn)”，但從前期策劃對(duì)于項(xiàng)目決策的客觀作用而言，投資業(yè)主確認(rèn)以后再開展可行性論證的投資決策意義已經(jīng)受限。因此，為給予項(xiàng)目客觀合理的決策依據(jù)，并給予社會(huì)資本方投資決策的客觀信息，建議地方政府在項(xiàng)目業(yè)主組織招標(biāo)之前根據(jù)需要自行組織項(xiàng)目的論證工作，論證的主要內(nèi)容可以包括項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性、投融資模式、股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)策略等等。

夯實(shí)前期策劃，可以減少項(xiàng)目將來實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)，增大項(xiàng)目成功落地的概率，是增量配電業(yè)務(wù)穩(wěn)妥推進(jìn)的保障。

(3)找準(zhǔn)投資定位，重視財(cái)務(wù)測算

增量配電業(yè)務(wù)的一大特點(diǎn)是對(duì)社會(huì)資本開放。對(duì)于社會(huì)企業(yè)而言，增量配電業(yè)務(wù)的投資決策重點(diǎn)包括兩方面，一是企業(yè)關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略決策，二是具體增量配電項(xiàng)目的投資決策。

增量配電業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略決策包括如何定位增量配電業(yè)務(wù)在企業(yè)整體戰(zhàn)略中的位置以及如何布局企業(yè)關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)的發(fā)展。不同類型的企業(yè)對(duì)于增量配電業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略定位是不一樣的，這些戰(zhàn)略定位至少包括：增量配電工程項(xiàng)目的投資收益(投資項(xiàng)目收益);切入配電網(wǎng)運(yùn)維服務(wù)(配網(wǎng)運(yùn)營商);切入?yún)^(qū)域綜合能源服務(wù)(綜合能源服務(wù)商);取得增量配電工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工(工程施工設(shè)計(jì)類服務(wù)商)。

具體項(xiàng)目的投資決策，除了要結(jié)合企業(yè)整體投資戰(zhàn)略外，更要重視項(xiàng)目本身技術(shù)評(píng)估和財(cái)務(wù)測算工作。《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見》 指出“對(duì)于招標(biāo)方式確定投資主體的配電網(wǎng)項(xiàng)目，采用招標(biāo)定價(jià)法確定配電價(jià)格”，由此可見，對(duì)于有意參與增量配網(wǎng)投資的企業(yè)，具體項(xiàng)目的技術(shù)評(píng)估和財(cái)務(wù)測算顯得至關(guān)重要，通過項(xiàng)目論證分析項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性，研究合適的投標(biāo)報(bào)價(jià)策略，不至于出現(xiàn)非理性報(bào)價(jià)，同時(shí)也能避免企業(yè)中標(biāo)投資業(yè)主后陷入被動(dòng)不利狀態(tài)。

03 結(jié)語

增量配電業(yè)務(wù)改革近兩年取得了可喜的成果，同時(shí)也通過增量配電業(yè)務(wù)的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)了一些問題和不足。如果說迅速落地增量配電業(yè)務(wù)主體是2017年背景條件下的最優(yōu)戰(zhàn)略行為，那么2018年應(yīng)將帶有政策標(biāo)簽的增量配電業(yè)務(wù)逐步回歸其工程項(xiàng)目的本質(zhì)，重視工程項(xiàng)目前期策劃過程，服務(wù)好增量配電業(yè)務(wù)投資決策和方案實(shí)施，保障增量配電項(xiàng)目的最終成功落地和運(yùn)營。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2018年4月27日第15期