為什么有些行業(yè)需要監(jiān)管？

對于市場內(nèi)的一種產(chǎn)品(或服務(wù))，如果單個企業(yè)提供該產(chǎn)品(或服務(wù))，比多個企業(yè)競爭提供該產(chǎn)品(或服務(wù))的成本更低，那么就會形成自然壟斷。起初，人們認識到規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟(協(xié)同效應(yīng))能帶來自然壟斷。1982年，美國著名經(jīng)濟學(xué)家Sharkey在其《自然壟斷理論》中進一步提出，只要單一企業(yè)供應(yīng)整個市場的成本小于多個企業(yè)分別供應(yīng)的成本之和，該行業(yè)就是自然壟斷行業(yè)。

1968年Demsetz在其《為什么要管制公用事業(yè)》中提出，公用事業(yè)是自然壟斷行業(yè)，不會存在有效的市場競爭，如果強制引入市場競爭則反而會降低整體社會福利。他提出，自然壟斷不是壟斷，應(yīng)保持自然壟斷的壟斷經(jīng)營，同時對該行業(yè)引入監(jiān)管來約束壟斷經(jīng)營者的行為，避免對公眾利益造成損害。

監(jiān)管具體指的是什么？

這里說的“監(jiān)管”，也叫“管制”或者“規(guī)制”，指的是政府或者政府授權(quán)的獨立機構(gòu)，對自然壟斷業(yè)務(wù)的投資、成本、價格、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量等經(jīng)營活動進行干預(yù)，以在最大程度保護公眾利益的同時，使得被監(jiān)管的業(yè)務(wù)得以持續(xù)、健康地運作。

電力行業(yè)是自然壟斷行業(yè)嗎？

自然壟斷的范圍是動態(tài)變化的。技術(shù)的進步和業(yè)態(tài)的變化可能會使得原來的自然壟斷業(yè)務(wù)不再被認為是自然壟斷業(yè)務(wù)。

最初，整個電力行業(yè)(包括發(fā)電、輸電、配電、售電等業(yè)務(wù))被普遍認為是自然壟斷的，一個區(qū)域的電力業(yè)務(wù)通常采用垂直一體化的方式壟斷經(jīng)營，并整體接受監(jiān)管。從上世紀(jì)80年代開始，發(fā)達國逐漸認識到發(fā)電和售電業(yè)務(wù)不再是自然壟斷業(yè)務(wù)，無需繼續(xù)監(jiān)管，于是陸續(xù)在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)引入了市場競爭。

直到目前，各國仍然將輸電和配電業(yè)務(wù)看作是自然壟斷業(yè)務(wù)，仍然保持壟斷經(jīng)營，繼續(xù)受到監(jiān)管。

輸電和配電業(yè)會始終是自然壟斷業(yè)務(wù)嗎？

隨著時間的推移，有不少業(yè)務(wù)或者環(huán)節(jié)在從輸電或者配電業(yè)務(wù)中被剝離出來，市場競爭被引入，監(jiān)管的范圍在縮小。

拿輸電業(yè)務(wù)來說，海上風(fēng)電接入線路等輸電資產(chǎn)的投資、建設(shè)和運維業(yè)務(wù)，在一些國家已經(jīng)不再是自然壟斷業(yè)務(wù)了。

配電業(yè)務(wù)中也有一些業(yè)務(wù)正在被從自然壟斷中剝離，比如用戶接入工程、計量和收費、保底供電等。

配電業(yè)務(wù)和輸電業(yè)務(wù)為什么要分別監(jiān)管？

盡管從主要資產(chǎn)的形態(tài)上看配電和輸電很類似，但配電業(yè)務(wù)和輸電業(yè)務(wù)實際上非常不同：輸電業(yè)務(wù)是在大范圍內(nèi)輸送電能，而配電業(yè)務(wù)則是在一個局部范圍為用戶配送電能;輸電業(yè)務(wù)的業(yè)態(tài)相對穩(wěn)定，而配電業(yè)務(wù)則直接面對用戶，且需要適應(yīng)新能源就地消納、需求側(cè)管理、電動汽車、智能電網(wǎng)等層出不窮的新技術(shù)的挑戰(zhàn)。

不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)需要不同的監(jiān)管手段，不同的影響范圍需要設(shè)立不同層級的監(jiān)管機構(gòu)。為此，配電業(yè)務(wù)和輸電業(yè)務(wù)需要分別監(jiān)管。在實踐中，很多發(fā)達國家的配電業(yè)務(wù)和輸電業(yè)務(wù)是分別監(jiān)管的，即使這些業(yè)務(wù)由同一個企業(yè)開展。

對配電業(yè)務(wù)的監(jiān)管和企業(yè)自主經(jīng)營矛盾嗎？

對配電業(yè)務(wù)的監(jiān)管主要是從配電業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入/退出、投資、成本、價格、供電質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量等可能影響用戶利益和社會福利的環(huán)節(jié)著手，采用的手段以核查相關(guān)信息、控制價格和收益為主，并不直接干預(yù)配電企業(yè)的自主經(jīng)營。

我國配電業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀是什么樣的？

當(dāng)前我國的配電業(yè)務(wù)主要有以下四種形態(tài)：

1.我國當(dāng)前的絕大部分配電業(yè)務(wù)還是在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部和輸電業(yè)務(wù)一體化經(jīng)營的，配電業(yè)務(wù)還沒有實現(xiàn)獨立核算。

2.部分省區(qū)內(nèi)有一些歷史上形成的地方電網(wǎng)，其中的絕大部分只經(jīng)營配電業(yè)務(wù)。

3.各地普遍存在大量的轉(zhuǎn)供電主體，形式包括商業(yè)綜合體、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物業(yè)、寫字樓等。轉(zhuǎn)供電主體事實上經(jīng)營著配電業(yè)務(wù)。

4.本輪電改以來，國家發(fā)改委已經(jīng)批復(fù)了三百多個增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目，這些項目已經(jīng)有部分在開展配電業(yè)務(wù)。

由于電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部的配電業(yè)務(wù)目前不具備被單獨監(jiān)管的條件，而轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)當(dāng)前正在清理(轉(zhuǎn)供電主體可能會將其配電資產(chǎn)移交給電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營，或者自行開展增量配電、微電網(wǎng)等業(yè)務(wù))，本系列文章只討論對地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)中配電業(yè)務(wù)的監(jiān)管。

我國的配電業(yè)務(wù)采用什么樣的監(jiān)管方式？

根據(jù)本輪電改的精神，和輸電業(yè)務(wù)一樣，配電業(yè)務(wù)也采用“準(zhǔn)許成本加合理收益”的監(jiān)管方式。“準(zhǔn)許成本加合理收益”監(jiān)管方式以嚴(yán)格的成本監(jiān)審為基礎(chǔ)，通過對配電價格和收入的控制，彌補配電企業(yè)準(zhǔn)許成本，并允許配電企業(yè)獲得合理收益。

國家發(fā)改委于2017年底印發(fā)的《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》還提出了監(jiān)管配電業(yè)務(wù)的“最高限價法”和“標(biāo)尺競爭法”等激勵性監(jiān)管方式。激勵性的監(jiān)管方式更能調(diào)動配電企業(yè)加強管理、降低成本的積極性，提高投資效率和管理水平。

配電業(yè)務(wù)的具體監(jiān)管辦法由各省區(qū)自行制定。從目前的情況看，各省區(qū)的配電業(yè)務(wù)監(jiān)管方式基本上是以“準(zhǔn)許成本加合理收益”為基礎(chǔ)，部分省區(qū)也會借鑒激勵性監(jiān)管方式中的一些做法。

“準(zhǔn)許成本加合理收益”監(jiān)管方式是怎樣運作的？

在“準(zhǔn)許成本加合理收益”監(jiān)管方式下，配電業(yè)務(wù)的合理成本能得到補償，收益僅來自有效投資(收益率是社會公允水平)。

在該監(jiān)管方式下，對配電業(yè)務(wù)的監(jiān)管重點是投資、價格、運營這幾個環(huán)節(jié)。

下面的示意圖大致描述了配電業(yè)務(wù)內(nèi)部的價值流動，以及監(jiān)管的總體框架：

(上圖僅是一個示意圖，這里畫出的配電業(yè)務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是高度抽象和簡化了的)

從上面的示意圖可以看出，對投資、價格和運營這三個方面的監(jiān)管，完整地覆蓋了配電業(yè)務(wù)的外在影響，可以促使配電企業(yè)以盡可能低的價格提供滿足要求的配電服務(wù)。

當(dāng)前是哪個政府部門在實施配電業(yè)務(wù)的監(jiān)管？

在大部分省區(qū)，對配電業(yè)務(wù)的監(jiān)管分散在多個政府部門和機構(gòu)：

1.能源主管部門。制定電網(wǎng)規(guī)劃、監(jiān)管電網(wǎng)投資和建設(shè)。

2.價格主管部門。監(jiān)管電網(wǎng)業(yè)務(wù)的成本、制定價格。

3.經(jīng)信主管部門。監(jiān)管電網(wǎng)運行、協(xié)調(diào)電力供需。

4.國家能源局派出機構(gòu)。實施許可，監(jiān)管供電能力、安全、用戶服務(wù)、社會普遍服務(wù)。

部分省區(qū)對部分機構(gòu)的部分職責(zé)進行了調(diào)整，可能會和上述情況有所不同。

(感謝彭立斌、尹明、劉東勝等專家對本文的貢獻。)