在這一指導(dǎo)方針下，電力體制改革的主要目標(biāo)是做大做強(qiáng)電力國有企業(yè)，在這里，電力市場化的程度歸根結(jié)底要服務(wù)于增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力。這從根本上反映了5號文在國有企業(yè)改革與電力市場化之間，也就是在國企改革紅利與市場競爭紅利之間做出微妙權(quán)衡。當(dāng)然，這一微妙權(quán)衡背后的客觀實際是，如前所述，當(dāng)時對電力市場理論和政策的研究水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到實施完善的市場化改革方案的階段。

 

這種對改革紅利的微妙權(quán)衡也造成了5號文中的改革政策在推進(jìn)市場化方面都存在不到位的問題。比如，在組織結(jié)構(gòu)的重組上，雖然實施了廠網(wǎng)分離，但售電業(yè)務(wù)仍未在產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)層面上實現(xiàn)任何形式的分離，這就導(dǎo)致了價格機(jī)制改革只能限于競價上網(wǎng)模式，進(jìn)而導(dǎo)致在試點失敗后，只能延續(xù)政府定價機(jī)制(從而為之后的利益沖突埋下隱患);在現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)上，由于國資管理體制不到位，政企分開也并不徹底，即便2003年國資委成立在很大程度上緩解了這一問題，但電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)仍未以市場化為導(dǎo)向;而所謂的獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)也僅僅是電力市場的“看客”，因為兩大核心監(jiān)管工具——價格和投資的監(jiān)管權(quán)都不在其手中。這些缺陷可以歸結(jié)為對電力市場的目標(biāo)模式缺乏研究和選擇。5號文最主要的遠(yuǎn)期設(shè)計應(yīng)該算是“逐步實行輸配分開”，可是這一政策的提出在之前并無任何系統(tǒng)的理論研究支持和穩(wěn)健的國際經(jīng)驗佐證，而且時至今日，爭論仍存。

 

但這些存在缺陷的設(shè)計并不影響5號文的設(shè)計初衷和政策效果，因為其確定的改革內(nèi)容足以落實階段性的國有企業(yè)改革與政府機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)。更重要的，伴隨著電力國有企業(yè)的戰(zhàn)略性布局調(diào)整和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，電力國有企業(yè)的經(jīng)營激勵發(fā)生了深刻改變，國企改革紅利得以迅速釋放，并帶來了電力行業(yè)的迅速壯大，國有經(jīng)濟(jì)控制力得到增強(qiáng)。在這種情況下，存在先天不足的競價上網(wǎng)試點紛紛失敗有其客觀必然性，因為在迅速釋放的國企改革紅利面前，競爭產(chǎn)生收益似乎微不足道。

 

因此，回顧國家電力公司的成立與5號文的出臺及實施，我們可以發(fā)現(xiàn)它們都是在整個經(jīng)濟(jì)體制改革大潮中，伴隨著國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整而推進(jìn)的，這從根本上決定了改革政策的落腳點并非是建立競爭性電力市場，或者說，這些改革的目的是釋放國企改革紅利。

 

9號文的困境

 

5號文在推動電力行業(yè)繁榮發(fā)展的同時，也帶來了利益格局的固化，這種利益格局的固化又因為5號文中存在的固有設(shè)計缺陷而逐步顯現(xiàn)出來。2000~2007年，全社會用電量增長一直快于實際GDP增長，電力行業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)的高增長保持了大致協(xié)調(diào)態(tài)勢。在蛋糕不斷增大的情況下，利益格局固化的潛在影響并未凸顯。受2008年全球金融危機(jī)的沖擊，當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)增長和用電量均出現(xiàn)快速下滑，不過由于立刻受到“4萬億”計劃的刺激，2010和2011年又出現(xiàn)了高增長，且用電增速再次高于實際GDP增速，問題的爆發(fā)被繼續(xù)推遲。不過自2012年開始，經(jīng)濟(jì)下行壓力日益明顯，大家對此逐步形成共識和預(yù)期。

 

在這種條件下，電力行業(yè)主體及地方政府開始對既有利益分配格局，進(jìn)而對利益分配機(jī)制表達(dá)出強(qiáng)烈的改革意愿。這種改革意愿的表達(dá)與上一輪改革存在明顯差異，是由外生沖擊帶來的問題集中爆發(fā)。這種狀況也使得新一輪改革面臨了不同的改革氛圍：利益主體的多元化和利益訴求的多樣化，使改革共識的形成更加困難。

 

改革訴求的集中爆發(fā)要求新一輪電改方案盡快出臺，這給政府決策帶來了壓力。改革方案首先在方向選擇上就出現(xiàn)爭議，這又歸結(jié)到對問題癥結(jié)的判斷：是因為沒有持續(xù)推進(jìn)5號文確定的結(jié)構(gòu)分拆，還是因為既有結(jié)構(gòu)下的市場機(jī)制缺失?根據(jù)5號文，隨著廠網(wǎng)分離改革的到位，應(yīng)逐步推進(jìn)輸配分離。但到2007年“920資產(chǎn)”和“647資產(chǎn)”處置完畢時，快速發(fā)展的電力行業(yè)使得決策者并不認(rèn)同對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整的政策取向，本質(zhì)上是肯定了自2002年以來的電力市場格局和國企改革紅利的貢獻(xiàn)。

 

同時，電力行業(yè)的繁榮在很大程度上使理論界和政策界忽略了對市場模式和改革路徑的深入研究。反而國家電網(wǎng)公司為了應(yīng)對可能的輸配分離，著力加強(qiáng)了應(yīng)對方案的研究，在本世紀(jì)頭十年中期推出“放開兩頭、管住中間”的應(yīng)對策略(所謂“中間”是指輸配一體化的電網(wǎng)企業(yè))，并通過強(qiáng)化企業(yè)管理實現(xiàn)公司效益的持續(xù)提升，不斷加碼反對輸配分離的依據(jù)。于是，當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)和行業(yè)形勢迅速變化，利益調(diào)整訴求強(qiáng)烈時，理論界和政策界反而無法拿出系統(tǒng)性的市場模式與路徑改革方案。

 

當(dāng)然，最終的改革方案即9號文的形成過程可謂充滿博弈與爭議，但根本性的決定因素決非許多觀點所直觀理解的談判能力不平衡，而是有深刻的經(jīng)濟(jì)體制背景。對比5號文的出臺可以發(fā)現(xiàn)，5號文是大勢所趨下的水到渠成;而9號文除前述的理論準(zhǔn)備不足外，還面臨著特殊的經(jīng)濟(jì)體制約束。在全面深化改革的大背景下，財稅、國資國企、政府治理、環(huán)境保護(hù)等體制問題也在集中出現(xiàn)，各領(lǐng)域的體制改革方案也都在制定和推進(jìn)當(dāng)中，與電力體制改革之間是平行推進(jìn)的關(guān)系，彼此缺乏協(xié)調(diào)。這也就使得9號文成為一種將視角囿于電力行業(yè)內(nèi)部的“電力”體制改革。

 

由于缺乏對電改系統(tǒng)性的充分重視，9號文并未提出構(gòu)建競爭性電力市場的完整理念和方案選項，而更像是一種既定利益格局下的簡單利益再調(diào)整，這從其改革內(nèi)容中能夠直觀地反映出來。當(dāng)然，9號文的最大亮點在于改革內(nèi)容體現(xiàn)了電力市場的專業(yè)性，但這里要提醒的是，缺乏系統(tǒng)性頂層設(shè)計的改革內(nèi)容，即便具有市場化的外形，也很可能發(fā)揮出截然不同的效果，主要來看一下獨立輸配電價和電量市場化交易政策。

 

獨立輸配電價只能是一種過渡性制度安排，主要是通過理順電價傳導(dǎo)機(jī)制來便利利益再調(diào)整。盡管這確實是電網(wǎng)監(jiān)管方式的重要變革，但卻無法從根本上改變其在電力市場化進(jìn)程中的尷尬定位。一方面，它未能與市場設(shè)計相結(jié)合，反而限制了市場模式的可選和可行集合，這在部分地區(qū)的現(xiàn)貨市場設(shè)計方案中已經(jīng)隱現(xiàn);另一方面，它也未能改變電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營激勵，因為電價監(jiān)管部門對資產(chǎn)有效性的核準(zhǔn)才是“準(zhǔn)許成本加合理收益”規(guī)制的關(guān)鍵所在，而目前的成本監(jiān)審與這種規(guī)制方法所要求的成本核準(zhǔn)并不一致，這恰是目前的監(jiān)管體制和監(jiān)管能力所欠缺的。此外，輸配電價政策未能協(xié)調(diào)好與現(xiàn)有電價政策的關(guān)系，比如針對大用戶實施的兩部制定價，其容量電價本質(zhì)上是一種第二輸配電價，其存在依據(jù)與現(xiàn)行輸配電價政策設(shè)計存在沖突，進(jìn)而使大用戶承擔(dān)了不合理的雙重負(fù)擔(dān)，但有觀點仍在以“公平”名義支持這一政策。這種狀況使得獨立輸配電價政策在國企監(jiān)管和電力市場改革中處于“前不著村，后不著店”的位置，其最大作用在于理順傳統(tǒng)的價格傳導(dǎo)機(jī)制，此種功能定位也決定了其推進(jìn)落實也很可能困難重重。

 

推進(jìn)所謂電量市場化交易，改變的是傳統(tǒng)體制下的產(chǎn)品標(biāo)的物(即電量)的分配方式。新創(chuàng)造出來的電量競爭與電力資源優(yōu)化配置是性質(zhì)截然不同的問題，電力的商品屬性仍未得到確認(rèn)，本質(zhì)上仍屬于變型的計劃。這種放開計劃電量的改革因其固有缺陷，很難有效解決傳統(tǒng)體制下的電量分配問題，無論是由于設(shè)計本身還是外部干預(yù)，這種制度自然難以長久維持。特別是由于外部經(jīng)濟(jì)及行業(yè)形勢變化時，這種安排的脆弱性更是顯而易見。而且這種安排著眼于短期利益調(diào)整，既無法解決短期內(nèi)的配置效率問題，也無法為市場提供長期的發(fā)展激勵，本質(zhì)上，這種安排將會損害電力行業(yè)的長遠(yuǎn)利益和可持續(xù)發(fā)展能力。如果缺乏必要的配套改革跟進(jìn)，目前所謂的“市場化交易”也很難避免上一輪改革中競價上網(wǎng)試點的命運。

 

對交易機(jī)構(gòu)、售電側(cè)改革和自備電廠的政策分析不再展開，但它們同樣反映了服務(wù)于簡單利益再調(diào)整的政策導(dǎo)向。更重要的是，盡管9號文內(nèi)容豐富，但仍沒有實質(zhì)觸及以現(xiàn)貨市場為核心的電力資源配置機(jī)制，即市場模式選擇和電網(wǎng)體制改革。實際上，行文至此，真正值得深入討論的電力市場設(shè)計問題才剛剛提及，但這里只說明兩點。

 

第一，電力現(xiàn)貨市場并不可怕。目前市場中各類主體，包括電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和用戶群體等等及潛在的市場進(jìn)入者，都會因為以現(xiàn)貨市場為核心的競爭性市場體系而受益。更重要的是，現(xiàn)貨市場設(shè)計對計劃電量制下業(yè)已存在的合同安排有極大的包容性，通過合理的機(jī)制設(shè)計，比如政府間協(xié)議都可以通過規(guī)制合同形式而融入電力市場。合理的現(xiàn)貨市場設(shè)計對現(xiàn)有的物理系統(tǒng)有極大的適應(yīng)性。在這里，我們需要突破的是對現(xiàn)貨市場理念的理解，而不是對國外特定現(xiàn)貨市場模式的模仿，在中國最先出現(xiàn)的現(xiàn)貨市場可能是不同于任何一種現(xiàn)存模式，但卻能夠適應(yīng)中國(地區(qū)性)的國情。

 

第二，電網(wǎng)體制改革是電力市場化的關(guān)鍵。簡單從兩個方面來說明：首先，粗略地講，最基本的電力商品實際上包括“發(fā)電”和“輸送”，電力需要優(yōu)化配置，電網(wǎng)資源同樣需要優(yōu)化配置，需要價格引導(dǎo)，所以輸配電價改革必須要納入電力市場設(shè)計之中綜合考慮。其次，電力市場不同于普通商品，調(diào)度發(fā)現(xiàn)電力商品的真實價值，結(jié)算向市場主體傳遞經(jīng)濟(jì)信號，相應(yīng)的調(diào)度體制和結(jié)算體制本身就是競爭性電力市場設(shè)計的應(yīng)有內(nèi)容。

 

總之，9號文缺乏類似5號文的系統(tǒng)設(shè)計，看似豐富的改革政策實際上各自為政。然而“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的改革理念很難真正對癥下藥，或者說9號文的各項改革措施將很可能，甚至已經(jīng)在掉入“囚徒困境”的陷阱，即旨在解決問題的各項政策，最終會使問題更糟。破解“囚徒困境”的關(guān)鍵恰在于系統(tǒng)的頂層設(shè)計。

 

新的頂層設(shè)計

 

回顧電改20年，我們看到了推進(jìn)改革進(jìn)程的主導(dǎo)力量的新變化，即中國電力體制改革已經(jīng)進(jìn)入了以市場競爭紅利持續(xù)國企改革紅利，并讓兩種紅利協(xié)調(diào)釋放的新階段。如果說，5號文的側(cè)重點在于釋放國企改革紅利，那么9號文，則開始推動釋放市場競爭紅利，只是目前這種努力仍停留在簡單的利益再調(diào)整層面上。但這個階段剛剛起步，新一輪電力體制改革在爭議聲中前進(jìn)，許多認(rèn)識仍要統(tǒng)一，許多誤區(qū)仍待澄清。

 

必須承認(rèn)，世界上沒有完美的政策，我們分析改革政策存在的問題并不意味著否定其價值，而是為了更好看清前進(jìn)方向。如果說5號文體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性，而在電力市場設(shè)計方面存在欠缺的話，那么9號文則體現(xiàn)了另一個極端，即重視了電力市場設(shè)計的專業(yè)性，但卻缺乏系統(tǒng)設(shè)計的視野。從這個角度來講，我們可以大膽預(yù)測，下一步能夠引導(dǎo)電力體制改革取得突破性進(jìn)展的頂層設(shè)計一定兼具系統(tǒng)性和專業(yè)性。同時，這一突破將取決于兩項緊密聯(lián)系又各有側(cè)重的改革政策，現(xiàn)貨市場設(shè)計和電網(wǎng)體制改革，這也是實現(xiàn)市場競爭紅利順利接續(xù)國企改革紅利，并持續(xù)協(xié)調(diào)釋放兩種紅利的必然選擇。

 

我們應(yīng)該做的工作有兩個。首先，要通過理論去凝聚共識。國內(nèi)對電力市場的理解千差萬別，用市場化概念包裝計劃思維的觀點比比皆是。不從思維方式上轉(zhuǎn)變決策者和行業(yè)主體的思想認(rèn)識，真正的市場化改革方案難以出現(xiàn)。我們應(yīng)當(dāng)了解，當(dāng)無人不談改革的時候，我們需要分清哪些是真正的改革，哪些又是虛與委蛇。特別是當(dāng)電力體制改革進(jìn)程的諸多當(dāng)事主體，無論是各中央政府部門、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、地方政府和用戶都有不同的訴求時，用理論統(tǒng)一認(rèn)識的重要性就顯得愈發(fā)重要，這也是上一輪改革和國際成功經(jīng)驗給我們的重要啟示。其次，要將市場經(jīng)濟(jì)理論與工程技術(shù)理論融合，探索中國特色的電力市場模式。電改是個系統(tǒng)工程，它既要讓經(jīng)濟(jì)規(guī)律引導(dǎo)電力系統(tǒng)中的資源配置，又必須尊重物理規(guī)律和特殊國情。所以只有加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家與工程師之間的合作交流，才有可能制定出一個既尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又尊重電力系統(tǒng)的真正的市場化改革方案。

 

首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2017年第1期

 

中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)政策研究中心副主任 馮永晟