國電時(shí)代:裂變與重構(gòu)
對于二灘引發(fā)的問題,清華大學(xué)教授胡鞍鋼提出建議,由國家綜合部門(計(jì)委、國務(wù)院體改辦)負(fù)責(zé)制訂電力體制改革方案和實(shí)施步驟;改革的核心應(yīng)打破國家電力公司壟斷電力市場的格局,建立公平競爭、公正競爭、公開競爭的統(tǒng)一市場格局。
胡鞍鋼當(dāng)時(shí)是一灘棄水事件的積極發(fā)聲者。
2000年4月,朱镕基曾對他在《中國國情分析研究報(bào)告》上發(fā)表的《西部大開發(fā)的三大原則:二灘水電項(xiàng)目嚴(yán)重虧損的報(bào)告》做出批示,并被當(dāng)日的國務(wù)院《每日要聞》摘錄。文中提出,在處理二灘問題上,中央要有權(quán)威,說話要能算數(shù),要有調(diào)控手段;從治本的角度來看,核心是要打破國家電力公司獨(dú)家壟斷電力市場的格局,加速中國電力體制的改革等。
《人民日報(bào)》記者也連續(xù)在新華社內(nèi)部參考資料上發(fā)表了三篇文章,轉(zhuǎn)寫原中國投資協(xié)會(huì)能源發(fā)展研究中心副理事長陳望祥關(guān)于電力工業(yè)改革的觀點(diǎn)。
李鵬在上而寫了一段注語:“目前國家電力公司進(jìn)行的內(nèi)部改革,應(yīng)予以支持,努力實(shí)施政企分開、獨(dú)立法人、全國聯(lián)網(wǎng)、競價(jià)上網(wǎng)等措施。”
此后的201年4月10日,李鵬來浙江省電力公司進(jìn)行考察并聽取了省電力公司的匯報(bào),詳細(xì)了解了浙江“廠網(wǎng)分開,競價(jià)上網(wǎng)”試點(diǎn)的發(fā)電市場的建設(shè)、電價(jià)競爭、電力交易及實(shí)際運(yùn)營情況,為完善和修改電力法做調(diào)查研究。
“二灘棄水”的集中且持續(xù)爆發(fā)將電力行業(yè)的矛盾徹底暴露。國家電力公司主導(dǎo)的“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”試點(diǎn)未能平息獨(dú)立發(fā)電公司和學(xué)界對獨(dú)家壟斷和公平調(diào)度的憂慮。改革成為必須。
2000年5月5日,《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》發(fā)表了一篇題為“令人沮喪的電力改革”的文章,作者署名為王駿,是國家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司電力處處長。這篇文章的結(jié)論是,傳統(tǒng)的一體化壟斷經(jīng)營的電力工業(yè)已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化的進(jìn)程。
這篇文章影響極其重大,王駿日后曾回憶說:“當(dāng)時(shí)高層領(lǐng)導(dǎo)也看了我的文章。”
他分析說:“當(dāng)時(shí)電力體制已經(jīng)影響到國民經(jīng)濟(jì)了國民經(jīng)濟(jì)處于很困難的時(shí)候,出口下降,國內(nèi)需求降低,國家需要拉動(dòng)經(jīng)濟(jì),但發(fā)現(xiàn)配置資源的體制不好使,電力行業(yè)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)做法在這種情況下玩不轉(zhuǎn)了。”
國家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司原司長宋密撰文稱,鑒于國家電力公司目前的地位,不宜由國家電力公司為主組織研究我國的電力體制改革問題,以免形成自己改自己的保護(hù)性政策,不利于電力行業(yè)的公平競爭。
6月中旬,國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)召開第九次全體會(huì)議,國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)主持會(huì)議。會(huì)議的其中一個(gè)議題是研究由國家計(jì)委起草的三峽電力分配方案。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)一聽說要匯報(bào)三峽電力分配方案馬上就說,這會(huì)不開了,方案也不談了,電力體制不改革,三峽的電沒人要,分不出去現(xiàn)在開會(huì)說這個(gè)沒有用。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)說,電力行業(yè)以“省為實(shí)體”的改革已走樣為“省為壁壘”,電力資源優(yōu)化配置出現(xiàn)很大障礙,必須重新審視。中央領(lǐng)導(dǎo)說電力要打破壟斷,引入競爭,要搞電力體制改革,國務(wù)院現(xiàn)在決定了由國家計(jì)委牽頭,研究提出電力體制改革方案,報(bào)國務(wù)院審批。此后,網(wǎng)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)宣布散會(huì)。
此時(shí),廣東的廠網(wǎng)徹底分升改革已經(jīng)接近完成。來自地方的先行先試給國家電力公司帶來極大的壓力。
2000年11月,國務(wù)院辦公廳發(fā)出《國務(wù)院辦公廳關(guān)于電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的通知》,對電力體制改革試點(diǎn)內(nèi)容作必要的調(diào)整。核心內(nèi)容是:(1)電力體制改革工作由國家計(jì)委牽頭。地方各級政府不再相應(yīng)設(shè)置電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),也不得自行制訂或出臺本地區(qū)電力體制改革方案。②除遼寧、吉林、黑庀江、上海、浙江、山東6省市外,其余各省一律暫停執(zhí)行地方政府或電力企業(yè)自行制訂、實(shí)施的“競價(jià)上網(wǎng)”發(fā)電調(diào)度方式。有關(guān)省為實(shí)體的試點(diǎn)范圍暫不擴(kuò)大,尚未進(jìn)行的一律暫停。
這份文件口氣嚴(yán)厲,否定了經(jīng)貿(mào)委和國家電力公司的改革方案。改革主導(dǎo)權(quán)從國家電力公司轉(zhuǎn)移至國家計(jì)委。輿論評論說:“電力體制改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐。”
對改革方案的爭論開始走上舞臺。
首先是改革思路上的爭論。
改革設(shè)計(jì)者認(rèn)為,中國電力工業(yè)應(yīng)該向西方學(xué)。從電改和對外開放的角度來看,這也沒大問題,“把它拷貝過來我們的效率會(huì)高很多”。
另一種觀點(diǎn)是,國家之間存在差異,沒有現(xiàn)存的模式可以套用,也沒有普遍適用成熟模式。要根據(jù)自己國情(政治結(jié)構(gòu)、社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、能源資源稟賦、電力發(fā)展階段和任務(wù)、法治環(huán)境和游戲規(guī)則的完備程度等條件)來孕育自己的改革方案。
另一個(gè)爭論是改革理念,電力行業(yè)是否能夠全面引入競爭?
電力專家認(rèn)為,當(dāng)時(shí)的電力供應(yīng)僅是低水平平衡,裝機(jī)容量不足、設(shè)備不足、電網(wǎng)不足,資金技術(shù)短缺。如果引入競爭,將不利于鼓勵(lì)目前不成熟的新能源發(fā)展,不利于國家的能源政策方向。如果完全引入競爭,將會(huì)導(dǎo)致電力短缺。
學(xué)者則認(rèn)為,沒有任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題不可以用競爭的方法解決,沒有任何一個(gè)壟斷部門愿意自己退出壟斷。部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家在爭論中表示,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,所有的壟斷“都是壞的”,電力體制改革的實(shí)質(zhì),并非是壟斷或者競爭,而是政府和市場的關(guān)系,即:究竟應(yīng)該以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的延伸為基礎(chǔ),由政府參與其中,還是政府或政府的工具退出市場?
對方案本身的爭論就更為激烈。
為了制定改革方案,或者反映對其改革的不同理解各方面都多次派出考察團(tuán)前往國外考察,主要的考察國家是英國、美國、巴西、澳大利亞、日本以及北歐、法國等。
考察對象大同小異,但觀感及結(jié)論大相徑庭。
電改小組21人考察團(tuán)去英國和北歐、美國考察了幾個(gè)電力改革成功的樣本。操刀者基本確定,要打破壟斷,應(yīng)該學(xué)習(xí)英國模式,因?yàn)橛诟母锴芭c中國類似,存在龐大的垂直一體化企業(yè),改革后在除輸電環(huán)節(jié)外的所有環(huán)節(jié)都實(shí)現(xiàn)了競爭。這契合改革執(zhí)行者對改革藍(lán)圖的想象。
英國電力體制改革前,與國家電力公司類似的公用事業(yè)機(jī)構(gòu)是中央發(fā)電管理局。英國的改革首先將中央發(fā)電管理局一分為四,分別為英國國家電網(wǎng)公司、英國國家電力公司、英國電能公司和核電公司。英國國家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)電網(wǎng)的運(yùn)行與管理,英國國家電力公司和英國電能公司負(fù)責(zé)經(jīng)營非核電發(fā)電項(xiàng)目,核電公司負(fù)責(zé)經(jīng)營核電站。配電系統(tǒng)在改革后,被劃分為12個(gè)地方性配電區(qū),逐步出售給地方性的電力公司及一些國外電力公司,經(jīng)營配電及供電業(yè)務(wù)。吸引改革執(zhí)行者的是,在發(fā)電、輸電、配電三個(gè)環(huán)節(jié)中,除輸電仍由英國國家電網(wǎng)公司壟斷外,其他部分均已放開。這些舉措的引入,將一舉打破國家電力公司的一體化壟斷。
國家電力公司方面也組織了數(shù)次考察,有的是以考察電力市場的名義,有的是以考察電價(jià)的名義。影響較大的考察團(tuán)由國家電力公司副總經(jīng)理謝松林擔(dān)任團(tuán)長,時(shí)任全國人大財(cái)經(jīng)委副主任姚振炎擔(dān)任顧問,一行七人。
其中一位團(tuán)員回憶:“中央領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心改革影響電力工業(yè)的發(fā)展,希望我們?nèi)ネ鈬匆豢磭饩烤乖趺锤愕模胂胫袊鴳?yīng)該怎么干。”
考察團(tuán)考察了日本、美國、英國、法國、比利時(shí)、歐盟香港七個(gè)國家和地區(qū)。加州當(dāng)時(shí)處于能源危機(jī)當(dāng)中,國內(nèi)尤其擔(dān)心改革可能會(huì)改出問題來。面對遠(yuǎn)道而來的客人提出的很多問題,焦頭爛額的加州能源官員尚未能給出一個(gè)準(zhǔn)確的答案。
考察團(tuán)后來寫了一份考察報(bào)告,這一報(bào)告直接送到了中央領(lǐng)導(dǎo)于中,領(lǐng)導(dǎo)將報(bào)告轉(zhuǎn)給中央政治局所有的委員和常委。
報(bào)告的核心內(nèi)容:第一,市場化改革方問是對的走打破壟斷、引入黨爭的道路是正確的,這有利于電力工業(yè)發(fā)展;第二,改革不能私有化,也不能破碎化:第三,廠網(wǎng)要分開;第四,要認(rèn)清改革的目的,改革的目的不是降低電價(jià),這階段改革的目的主要是促進(jìn)發(fā)展。對于廠和網(wǎng)怎么分割則沒提具體的意見。
是否保留一張網(wǎng)則是爭論焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。
電力行業(yè)的觀點(diǎn)是電網(wǎng)不能碎片化。
電力體制改革小組副組長國寶日后回憶說:“電力改革碰到了很大的阻力,電力部門和其他部門的一些同志對廠網(wǎng)分開,還要拆分電網(wǎng)覺得挺心疼,難以接受。”參與電價(jià)考察團(tuán)的成員說:“對于電網(wǎng),當(dāng)時(shí)也有兩種意見,一個(gè)意見是當(dāng)時(shí)已經(jīng)形成了六大網(wǎng),贊成分開為六大網(wǎng),我們是不太贊成分成六大網(wǎng),因?yàn)楫?dāng)時(shí)還處于發(fā)展中間,需要統(tǒng)一規(guī)劃,邡么究競怎么分,我們還是覺得這個(gè)電網(wǎng)不能分得太散。”
支持國家電力公司的知名教授劉紀(jì)鵬認(rèn)為,反壟斷不能與全國聯(lián)網(wǎng)相對立;全國聯(lián)網(wǎng)需要一個(gè)實(shí)實(shí)在在的國家電網(wǎng)公司。電力壟斷源頭在于審批制度,電力反壟斷的重要內(nèi)容是摒棄舊的行政審批制度;改革舊的行政審批制是當(dāng)前電力改革反壟斷的重中之重。
國家計(jì)委的意見是在原已形成的大區(qū)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上組建區(qū)域電網(wǎng),以徹底打破省間壁壘,以鄰為壑。其思路先是按照國家電力資源優(yōu)化配置和“西電東送”的格局,組建東北、北方、長江和南方四大電網(wǎng)公司。
這一思路與電力行業(yè)普遍要求的“不能碎片化”沖突。此后有所調(diào)整,考慮同時(shí)設(shè)立國家電網(wǎng)公司,以及華北(含山東)、東北(含內(nèi)蒙古東)、西北(含新)、華東(含福建)、華中(含川渝,代管西藏)和南方(含海南)六個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司,國家電網(wǎng)公司和各區(qū)域電網(wǎng)公司分別在國家計(jì)劃中實(shí)行單列。同時(shí)規(guī)定,國網(wǎng)公司由國務(wù)院授權(quán)為六大區(qū)域電網(wǎng)公司的出資人代表,當(dāng)條件具備時(shí),將西北與華北、華中與華東合并,最終形成四大電網(wǎng)公司,并實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。這一方案與國家電力公司“1+6方案”的顯著區(qū)別在于,前者的六大區(qū)域公司亦在國家計(jì)劃單列業(yè)界認(rèn)為是“虛一實(shí)六”。
劉紀(jì)鵬日后說,表面上國家計(jì)委主導(dǎo)的電改小組問意暫時(shí)保留國家電網(wǎng)公司。但無論從本質(zhì)上還是目標(biāo)模式上,都是要推行“0+4”方案。既要求國網(wǎng)公司承擔(dān)六個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司的出資人。
后來公開的信息顯示,高層也有不同看法,有主張“一張網(wǎng)”的,也有主張“多張網(wǎng)”的。這成了最后階段的核分歧是:到底全國是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”?雙方僵持不下。
張國寶回憶說,江澤民直接打電話給曾培炎,親自過問電力體制改革為什么到現(xiàn)在還沒有改成,到底有什么阻力,分歧在哪里。曾培炎同志如實(shí)報(bào)告了電力體制改革設(shè)計(jì)方案中的一些意見,實(shí)際上最后就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”的問題上了。江澤民聽了以后,說了句英語“compromise”,大概的意思是要把這兩種意見再協(xié)調(diào)一下。
協(xié)調(diào)統(tǒng)一各種意見,包括高層領(lǐng)導(dǎo)意見的結(jié)果是設(shè)立國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng),區(qū)域電網(wǎng)中僅南方電網(wǎng)在國家計(jì)劃實(shí)行單列。
2002年2月10日,5號文印發(fā)。電力體制改革進(jìn)入實(shí)施階段。
國家電力公司剩余的歲月主要負(fù)責(zé)拆分具體方案。建區(qū)域市場的任務(wù)交給了新成立的國家電監(jiān)會(huì)。
對于發(fā)電資產(chǎn)的重組,5號文提出華能集團(tuán)直接改組為獨(dú)立發(fā)電企業(yè),其余發(fā)電資產(chǎn)通過重組形成三至四個(gè)各擁有4000萬千瓦左右裝機(jī)容量的全國性發(fā)電企業(yè)。
在組建4家還是5家發(fā)電集團(tuán)上,國家電力公司選擇了后者。理由是,5家有利于競爭,也有利于分配干部。當(dāng)時(shí)國家電力公司剛好擁有5家規(guī)模較大的發(fā)電上市公司,分別是華能國際、大唐發(fā)電、華電國際、龍?jiān)措娏椭袊娏H。五大發(fā)電集團(tuán)正是以5家上市公司的基礎(chǔ)組建,分別定名為華能集團(tuán)、大唐集團(tuán)、華電集團(tuán)、龍?jiān)醇瘓F(tuán)以及中國電力投資集團(tuán)。后來在龍?jiān)醇瘓F(tuán)籌備組組長周大兵的要求下,龍?jiān)醇瘓F(tuán)改名為國電集團(tuán)。
2002年12月29日,11家新組建的電力企業(yè)揭牌2003年3月,國家電監(jiān)會(huì)成立。
拆分容易,市場難建,即便人人思變,并對改革抱有巨大的熱情。
一系列挑戰(zhàn)即將到來。比如新生的電監(jiān)會(huì)是否有能力執(zhí)行改革,供需偏緊時(shí)市場如何建設(shè),最高層推進(jìn)改革的決心是否持續(xù)。
國家電監(jiān)會(huì)成立后的第一次辦公會(huì)的第一項(xiàng)議題就是分析和研究電力供需形勢。
責(zé)任編輯:蔣桂云
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