對于二灘引發(fā)的問題，清華大學(xué)教授胡鞍鋼提出建議，由國家綜合部門(計(jì)委、國務(wù)院體改辦)負(fù)責(zé)制訂電力體制改革方案和實(shí)施步驟;改革的核心應(yīng)打破國家電力公司壟斷電力市場的格局，建立公平競爭、公正競爭、公開競爭的統(tǒng)一市場格局。

胡鞍鋼當(dāng)時(shí)是一灘棄水事件的積極發(fā)聲者。

2000年4月，朱镕基曾對他在《中國國情分析研究報(bào)告》上發(fā)表的《西部大開發(fā)的三大原則：二灘水電項(xiàng)目嚴(yán)重虧損的報(bào)告》做出批示，并被當(dāng)日的國務(wù)院《每日要聞》摘錄。文中提出，在處理二灘問題上，中央要有權(quán)威，說話要能算數(shù)，要有調(diào)控手段;從治本的角度來看，核心是要打破國家電力公司獨(dú)家壟斷電力市場的格局，加速中國電力體制的改革等。

《人民日報(bào)》記者也連續(xù)在新華社內(nèi)部參考資料上發(fā)表了三篇文章，轉(zhuǎn)寫原中國投資協(xié)會(huì)能源發(fā)展研究中心副理事長陳望祥關(guān)于電力工業(yè)改革的觀點(diǎn)。

李鵬在上而寫了一段注語：“目前國家電力公司進(jìn)行的內(nèi)部改革，應(yīng)予以支持，努力實(shí)施政企分開、獨(dú)立法人、全國聯(lián)網(wǎng)、競價(jià)上網(wǎng)等措施。”

此后的201年4月10日，李鵬來浙江省電力公司進(jìn)行考察并聽取了省電力公司的匯報(bào)，詳細(xì)了解了浙江“廠網(wǎng)分開，競價(jià)上網(wǎng)”試點(diǎn)的發(fā)電市場的建設(shè)、電價(jià)競爭、電力交易及實(shí)際運(yùn)營情況，為完善和修改電力法做調(diào)查研究。

“二灘棄水”的集中且持續(xù)爆發(fā)將電力行業(yè)的矛盾徹底暴露。國家電力公司主導(dǎo)的“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”試點(diǎn)未能平息獨(dú)立發(fā)電公司和學(xué)界對獨(dú)家壟斷和公平調(diào)度的憂慮。改革成為必須。

2000年5月5日，《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》發(fā)表了一篇題為“令人沮喪的電力改革”的文章，作者署名為王駿，是國家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司電力處處長。這篇文章的結(jié)論是，傳統(tǒng)的一體化壟斷經(jīng)營的電力工業(yè)已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化的進(jìn)程。

這篇文章影響極其重大，王駿日后曾回憶說：“當(dāng)時(shí)高層領(lǐng)導(dǎo)也看了我的文章。”

他分析說：“當(dāng)時(shí)電力體制已經(jīng)影響到國民經(jīng)濟(jì)了國民經(jīng)濟(jì)處于很困難的時(shí)候，出口下降，國內(nèi)需求降低，國家需要拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，但發(fā)現(xiàn)配置資源的體制不好使，電力行業(yè)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)做法在這種情況下玩不轉(zhuǎn)了。”

國家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司原司長宋密撰文稱，鑒于國家電力公司目前的地位，不宜由國家電力公司為主組織研究我國的電力體制改革問題，以免形成自己改自己的保護(hù)性政策，不利于電力行業(yè)的公平競爭。

6月中旬，國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)召開第九次全體會(huì)議，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)主持會(huì)議。會(huì)議的其中一個(gè)議題是研究由國家計(jì)委起草的三峽電力分配方案。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)一聽說要匯報(bào)三峽電力分配方案馬上就說，這會(huì)不開了，方案也不談了，電力體制不改革，三峽的電沒人要，分不出去現(xiàn)在開會(huì)說這個(gè)沒有用。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)說，電力行業(yè)以“省為實(shí)體”的改革已走樣為“省為壁壘”，電力資源優(yōu)化配置出現(xiàn)很大障礙，必須重新審視。中央領(lǐng)導(dǎo)說電力要打破壟斷，引入競爭，要搞電力體制改革，國務(wù)院現(xiàn)在決定了由國家計(jì)委牽頭，研究提出電力體制改革方案，報(bào)國務(wù)院審批。此后，網(wǎng)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)宣布散會(huì)。

此時(shí)，廣東的廠網(wǎng)徹底分升改革已經(jīng)接近完成。來自地方的先行先試給國家電力公司帶來極大的壓力。

2000年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《國務(wù)院辦公廳關(guān)于電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的通知》，對電力體制改革試點(diǎn)內(nèi)容作必要的調(diào)整。核心內(nèi)容是：(1)電力體制改革工作由國家計(jì)委牽頭。地方各級政府不再相應(yīng)設(shè)置電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也不得自行制訂或出臺本地區(qū)電力體制改革方案。②除遼寧、吉林、黑庀江、上海、浙江、山東6省市外，其余各省一律暫停執(zhí)行地方政府或電力企業(yè)自行制訂、實(shí)施的“競價(jià)上網(wǎng)”發(fā)電調(diào)度方式。有關(guān)省為實(shí)體的試點(diǎn)范圍暫不擴(kuò)大，尚未進(jìn)行的一律暫停。

這份文件口氣嚴(yán)厲，否定了經(jīng)貿(mào)委和國家電力公司的改革方案。改革主導(dǎo)權(quán)從國家電力公司轉(zhuǎn)移至國家計(jì)委。輿論評論說：“電力體制改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐。”

對改革方案的爭論開始走上舞臺。

首先是改革思路上的爭論。

改革設(shè)計(jì)者認(rèn)為，中國電力工業(yè)應(yīng)該向西方學(xué)。從電改和對外開放的角度來看，這也沒大問題，“把它拷貝過來我們的效率會(huì)高很多”。

另一種觀點(diǎn)是，國家之間存在差異，沒有現(xiàn)存的模式可以套用，也沒有普遍適用成熟模式。要根據(jù)自己國情(政治結(jié)構(gòu)、社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、能源資源稟賦、電力發(fā)展階段和任務(wù)、法治環(huán)境和游戲規(guī)則的完備程度等條件)來孕育自己的改革方案。

另一個(gè)爭論是改革理念，電力行業(yè)是否能夠全面引入競爭?

電力專家認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的電力供應(yīng)僅是低水平平衡，裝機(jī)容量不足、設(shè)備不足、電網(wǎng)不足，資金技術(shù)短缺。如果引入競爭，將不利于鼓勵(lì)目前不成熟的新能源發(fā)展，不利于國家的能源政策方向。如果完全引入競爭，將會(huì)導(dǎo)致電力短缺。

學(xué)者則認(rèn)為，沒有任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題不可以用競爭的方法解決，沒有任何一個(gè)壟斷部門愿意自己退出壟斷。部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家在爭論中表示，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，所有的壟斷“都是壞的”，電力體制改革的實(shí)質(zhì)，并非是壟斷或者競爭，而是政府和市場的關(guān)系，即：究竟應(yīng)該以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的延伸為基礎(chǔ)，由政府參與其中，還是政府或政府的工具退出市場?

對方案本身的爭論就更為激烈。

為了制定改革方案，或者反映對其改革的不同理解各方面都多次派出考察團(tuán)前往國外考察，主要的考察國家是英國、美國、巴西、澳大利亞、日本以及北歐、法國等。

考察對象大同小異，但觀感及結(jié)論大相徑庭。

電改小組21人考察團(tuán)去英國和北歐、美國考察了幾個(gè)電力改革成功的樣本。操刀者基本確定，要打破壟斷，應(yīng)該學(xué)習(xí)英國模式，因?yàn)橛诟母锴芭c中國類似，存在龐大的垂直一體化企業(yè)，改革后在除輸電環(huán)節(jié)外的所有環(huán)節(jié)都實(shí)現(xiàn)了競爭。這契合改革執(zhí)行者對改革藍(lán)圖的想象。

英國電力體制改革前，與國家電力公司類似的公用事業(yè)機(jī)構(gòu)是中央發(fā)電管理局。英國的改革首先將中央發(fā)電管理局一分為四，分別為英國國家電網(wǎng)公司、英國國家電力公司、英國電能公司和核電公司。英國國家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)電網(wǎng)的運(yùn)行與管理，英國國家電力公司和英國電能公司負(fù)責(zé)經(jīng)營非核電發(fā)電項(xiàng)目，核電公司負(fù)責(zé)經(jīng)營核電站。配電系統(tǒng)在改革后，被劃分為12個(gè)地方性配電區(qū)，逐步出售給地方性的電力公司及一些國外電力公司，經(jīng)營配電及供電業(yè)務(wù)。吸引改革執(zhí)行者的是，在發(fā)電、輸電、配電三個(gè)環(huán)節(jié)中，除輸電仍由英國國家電網(wǎng)公司壟斷外，其他部分均已放開。這些舉措的引入，將一舉打破國家電力公司的一體化壟斷。

國家電力公司方面也組織了數(shù)次考察，有的是以考察電力市場的名義，有的是以考察電價(jià)的名義。影響較大的考察團(tuán)由國家電力公司副總經(jīng)理謝松林擔(dān)任團(tuán)長，時(shí)任全國人大財(cái)經(jīng)委副主任姚振炎擔(dān)任顧問，一行七人。

其中一位團(tuán)員回憶：“中央領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心改革影響電力工業(yè)的發(fā)展，希望我們?nèi)ネ鈬匆豢磭饩烤乖趺锤愕模胂胫袊鴳?yīng)該怎么干。”

考察團(tuán)考察了日本、美國、英國、法國、比利時(shí)、歐盟香港七個(gè)國家和地區(qū)。加州當(dāng)時(shí)處于能源危機(jī)當(dāng)中，國內(nèi)尤其擔(dān)心改革可能會(huì)改出問題來。面對遠(yuǎn)道而來的客人提出的很多問題，焦頭爛額的加州能源官員尚未能給出一個(gè)準(zhǔn)確的答案。

考察團(tuán)后來寫了一份考察報(bào)告，這一報(bào)告直接送到了中央領(lǐng)導(dǎo)于中，領(lǐng)導(dǎo)將報(bào)告轉(zhuǎn)給中央政治局所有的委員和常委。

報(bào)告的核心內(nèi)容：第一，市場化改革方問是對的走打破壟斷、引入黨爭的道路是正確的，這有利于電力工業(yè)發(fā)展;第二，改革不能私有化，也不能破碎化：第三，廠網(wǎng)要分開;第四，要認(rèn)清改革的目的，改革的目的不是降低電價(jià)，這階段改革的目的主要是促進(jìn)發(fā)展。對于廠和網(wǎng)怎么分割則沒提具體的意見。

是否保留一張網(wǎng)則是爭論焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。

電力行業(yè)的觀點(diǎn)是電網(wǎng)不能碎片化。

電力體制改革小組副組長國寶日后回憶說：“電力改革碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志對廠網(wǎng)分開，還要拆分電網(wǎng)覺得挺心疼，難以接受。”參與電價(jià)考察團(tuán)的成員說：“對于電網(wǎng)，當(dāng)時(shí)也有兩種意見，一個(gè)意見是當(dāng)時(shí)已經(jīng)形成了六大網(wǎng)，贊成分開為六大網(wǎng)，我們是不太贊成分成六大網(wǎng)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)還處于發(fā)展中間，需要統(tǒng)一規(guī)劃，邡么究競怎么分，我們還是覺得這個(gè)電網(wǎng)不能分得太散。”

支持國家電力公司的知名教授劉紀(jì)鵬認(rèn)為，反壟斷不能與全國聯(lián)網(wǎng)相對立;全國聯(lián)網(wǎng)需要一個(gè)實(shí)實(shí)在在的國家電網(wǎng)公司。電力壟斷源頭在于審批制度，電力反壟斷的重要內(nèi)容是摒棄舊的行政審批制度;改革舊的行政審批制是當(dāng)前電力改革反壟斷的重中之重。

國家計(jì)委的意見是在原已形成的大區(qū)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上組建區(qū)域電網(wǎng)，以徹底打破省間壁壘，以鄰為壑。其思路先是按照國家電力資源優(yōu)化配置和“西電東送”的格局，組建東北、北方、長江和南方四大電網(wǎng)公司。

這一思路與電力行業(yè)普遍要求的“不能碎片化”沖突。此后有所調(diào)整，考慮同時(shí)設(shè)立國家電網(wǎng)公司，以及華北(含山東)、東北(含內(nèi)蒙古東)、西北(含新)、華東(含福建)、華中(含川渝，代管西藏)和南方(含海南)六個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司，國家電網(wǎng)公司和各區(qū)域電網(wǎng)公司分別在國家計(jì)劃中實(shí)行單列。同時(shí)規(guī)定，國網(wǎng)公司由國務(wù)院授權(quán)為六大區(qū)域電網(wǎng)公司的出資人代表，當(dāng)條件具備時(shí)，將西北與華北、華中與華東合并，最終形成四大電網(wǎng)公司，并實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。這一方案與國家電力公司“1+6方案”的顯著區(qū)別在于，前者的六大區(qū)域公司亦在國家計(jì)劃單列業(yè)界認(rèn)為是“虛一實(shí)六”。

劉紀(jì)鵬日后說，表面上國家計(jì)委主導(dǎo)的電改小組問意暫時(shí)保留國家電網(wǎng)公司。但無論從本質(zhì)上還是目標(biāo)模式上，都是要推行“0+4”方案。既要求國網(wǎng)公司承擔(dān)六個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司的出資人。

后來公開的信息顯示，高層也有不同看法，有主張“一張網(wǎng)”的，也有主張“多張網(wǎng)”的。這成了最后階段的核分歧是：到底全國是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”?雙方僵持不下。

張國寶回憶說，江澤民直接打電話給曾培炎，親自過問電力體制改革為什么到現(xiàn)在還沒有改成，到底有什么阻力，分歧在哪里。曾培炎同志如實(shí)報(bào)告了電力體制改革設(shè)計(jì)方案中的一些意見，實(shí)際上最后就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”的問題上了。江澤民聽了以后，說了句英語“compromise”，大概的意思是要把這兩種意見再協(xié)調(diào)一下。

協(xié)調(diào)統(tǒng)一各種意見，包括高層領(lǐng)導(dǎo)意見的結(jié)果是設(shè)立國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)，區(qū)域電網(wǎng)中僅南方電網(wǎng)在國家計(jì)劃實(shí)行單列。

2002年2月10日,5號文印發(fā)。電力體制改革進(jìn)入實(shí)施階段。

國家電力公司剩余的歲月主要負(fù)責(zé)拆分具體方案。建區(qū)域市場的任務(wù)交給了新成立的國家電監(jiān)會(huì)。

對于發(fā)電資產(chǎn)的重組,5號文提出華能集團(tuán)直接改組為獨(dú)立發(fā)電企業(yè)，其余發(fā)電資產(chǎn)通過重組形成三至四個(gè)各擁有4000萬千瓦左右裝機(jī)容量的全國性發(fā)電企業(yè)。

在組建4家還是5家發(fā)電集團(tuán)上，國家電力公司選擇了后者。理由是,5家有利于競爭，也有利于分配干部。當(dāng)時(shí)國家電力公司剛好擁有5家規(guī)模較大的發(fā)電上市公司，分別是華能國際、大唐發(fā)電、華電國際、龍?jiān)措娏椭袊娏H。五大發(fā)電集團(tuán)正是以5家上市公司的基礎(chǔ)組建，分別定名為華能集團(tuán)、大唐集團(tuán)、華電集團(tuán)、龍?jiān)醇瘓F(tuán)以及中國電力投資集團(tuán)。后來在龍?jiān)醇瘓F(tuán)籌備組組長周大兵的要求下，龍?jiān)醇瘓F(tuán)改名為國電集團(tuán)。

2002年12月29日,11家新組建的電力企業(yè)揭牌2003年3月，國家電監(jiān)會(huì)成立。

拆分容易，市場難建，即便人人思變，并對改革抱有巨大的熱情。

一系列挑戰(zhàn)即將到來。比如新生的電監(jiān)會(huì)是否有能力執(zhí)行改革，供需偏緊時(shí)市場如何建設(shè)，最高層推進(jìn)改革的決心是否持續(xù)。

國家電監(jiān)會(huì)成立后的第一次辦公會(huì)的第一項(xiàng)議題就是分析和研究電力供需形勢。