此時，缺電突然到來，供需形勢不可思議般急轉直下。兩年前，電力行業(yè)對電力過剩和煤炭過剩心有余悸。事實證明，改革推動者完美地把握了2000年前后這一寶貴的改革窗口期。

缺電的現(xiàn)象已經(jīng)相當明顯。2003年4月16日的辦公會上，電監(jiān)會領導層的結論是，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展某些地區(qū)出現(xiàn)了電力供應緊張，總體上表現(xiàn)為區(qū)域性、結構性和季節(jié)性，估計不會出現(xiàn)大面積持續(xù)缺電的情況，但局部缺電已成定局。

國家電力公司考察團在英國時，曾問英國方面一個問題，改革后如果出現(xiàn)缺電應該由誰負責?英國的電力同行認為不是問題，市場會應對。

同一個問題，在中國，答案則完全不一樣。

電監(jiān)會研究缺電問題的背景是，兩天前的國務院第四次常務會議曾專門研究過當時的電力供需形勢。此時還被寄予厚望的電監(jiān)會被要求應對好這一問題。

隨后的夏天,22省市拉閘限電。中電聯(lián)對部分電力企業(yè)實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些電廠煤炭儲存只夠2-3天，甚至只夠1天。主管部門聽到匯報，感到不可思議，怎么下子就缺電了呢，市場還怎么搞。

很快，部分電力行業(yè)人士對在電力緊缺情況下進行電力改革和市場建設提出了質(zhì)疑，認為在電力緊缺情況下進行市場化競爭，并不能實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)電價降低反而還會導致電價上漲。

樂觀者認為無需擔心，應堅持市場化的道路。其中的激烈者認為，出現(xiàn)電力緊缺恰恰是改革不到位造成的。電力增長速度趕不上需求增長，是由于目前計劃主導的電力發(fā)展方式所造成的。一些建立了市場機制的壟斷行業(yè)，不僅都得到了發(fā)展，甚至還出現(xiàn)了供大于求的狀況，如供水煤氣等公用事業(yè)。

在此前，負責電力規(guī)劃和項日審批的國家計委從1998年開始暫緩火力發(fā)電的審批，并在2000年的5年規(guī)劃中預計，未來的電力需求年增長率不會超過7%。但從2002年開始，中國的電力需求每年以兩位數(shù)的速度增長。2003年，這一數(shù)字是15%，為預測速度的兩倍多。計劃和現(xiàn)實數(shù)字的差距，累積成為現(xiàn)實的電力缺口。

面對新的供需局面以及自身成立的使命，電監(jiān)會系統(tǒng)提出了新的認識，“缺電的環(huán)境中也可以搞市場”。這一認識得到國外電力市場專家的支持。在一次專家云集的研討會上，外國專家舉例阿根廷作為榜樣，其在缺電情況下順利推行了電力市場化改革，建立電力市場。一家咨詢公詞總裁說：“在電力短缺的情況下，也有可能實現(xiàn)電力市場的良好運行。”

經(jīng)過調(diào)研，國家電監(jiān)會選擇東北和華東作為區(qū)域電力市場試點，分別有兩位副主席聯(lián)系。2003年6月，國家電監(jiān)會相繼印發(fā)《關于建立東北區(qū)域電力市場的意見》和《關于開展華東電力市場試點工作的通知》，全面啟動東北和華東區(qū)域電力市場建設。國家電監(jiān)會判斷東北的進展會更快。

半年后的2001年1月15日，東北區(qū)域電力市場開始模擬運行。模擬運行期分成兩個時間段,2004年1月到4月份，采用的是“單一過渡式電價、有限電量競爭”,6月之后，則采用“兩部制電價，全電量交易”。模擬運行對比的結論是兩部制電價更適合東北的情況。另一個重要原因則是國家發(fā)改委價格司傾向兩部制。

價格司的理由是，為了在廠網(wǎng)分開時期，引導和鼓勵電力投資，為電力企業(yè)提供部分固定的收入保障，有利于電價機制改革的平穩(wěn)過渡。

更重要的是，推動市場建設的主事者非常明白，電力體制改革的方方面面都需要價格主管部門配合和支持，否則邁不開步伐。

電網(wǎng)公可擔心全電量競爭情況下，如果購電價格上漲過大，會導致電網(wǎng)公司虧損。全電量競價對電網(wǎng)的安全校核也構成了新的挑戰(zhàn)。

發(fā)電企業(yè)始終認為，“兩部制電價、全電量競爭”對電量電價的影響已經(jīng)達到了極致。

2004年12月3日，東北區(qū)域電力市場試點工作領導小組第四次會議在北京召開。柴松岳指示，東北區(qū)域電力市場要盡快進入實質(zhì)性運行。十天后，東北區(qū)域電力市場正式啟動。

試運行近兩年后，陸續(xù)顯現(xiàn)的問題累積至爆發(fā)。

煤炭價格持續(xù)高漲，而且大家判斷煤價上漲的可能是長期的，然而發(fā)電企業(yè)明顯感受到市場競價帶來的經(jīng)營風險。

面對市場的風險，整體缺電的環(huán)境讓發(fā)電企業(yè)看到了機會。

2006年3月下旬的個周末，東北電力市場開始第二次年度競價，也是其最后一次組織競價。此番競價后，平衡賬戶共計虧空34.36億元。

如何疏導這一筆虧空，直接引爆了區(qū)域市場與省為實體之間的不可調(diào)和矛盾區(qū)域產(chǎn)生的虧空如何在三省分配，誰漲多誰漲少，是一個具體難題，因為中國的電價體系是分省核定。此時的三省政府立場統(tǒng)一且堅定，不贊成在銷售電價中疏導，因為不利于工業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展。中央層面則無人定奪。

2006年5月，東北區(qū)域電力市場暫停。同時戛然而止的還有華東區(qū)域電力市場試點工作。

華東電力市場此時尚未轉入試運行。華東市場定位為全華東電網(wǎng)區(qū)域的口前市場，全電量上網(wǎng)競價、部分電量結算。其節(jié)點電價這一模式有別于此前其他的電力市場試點。2006年4月和12月，華東分別進行了三天和七天的正式調(diào)電運行。共計10天的正式調(diào)電后，沒有總結及指示，華東區(qū)域電力市場無疾而終。華東市場的精妙設計和嘗試現(xiàn)貨市場，均是迄今國內(nèi)走得最遠的電力市場化嘗試。

兩輪試驗過后，在省為實體的體制之下，地方政府大膽表露了對建設跨省的區(qū)域電力市場的反對態(tài)度。

區(qū)域市場試驗的中止止改革理想回落至現(xiàn)--沒有強大的政治推動和改革勇氣，對既有秩廳進行顛覆，推行新秩序幾無可能。

省為實體的基本國情決定了必須充分依靠地方政府辦電和管電。由于在財稅體制、社會管理體制，特別是行政責任體制都是以省為實體的情況下，各省政府對本省的電力供應和需求，比任何一級政府都要更關心，省內(nèi)銷售電價也由省政府審批：省問送電的矛盾與此密切相關。

由于政治體制格局的現(xiàn)實制約，地方政府完全退出經(jīng)濟領導責任還需要有一個過程。

在省級政府眼中，自已才是保證供電安全的政府責任主體，區(qū)域市場不可能為省級市場缺電負責。一個區(qū)域內(nèi)各省的經(jīng)濟、社會發(fā)展極不平衡，電價的承受能力有限，而且千差萬別。

由東北三省對分攤虧室的堅定排斥可見，如果只追求粗暴地建立統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展模式和市場交易模式，就會加劇各地區(qū)電力發(fā)展的不平衡。

“在電力市場化中，決心和判斷力遠比技術重要”這句話成為華東電力專家總結的最核心經(jīng)驗。推進電力市場化改革的關鍵，既在電力行業(yè)內(nèi)，也在電力行業(yè)以外。

區(qū)域市場折戟后，推進改革的路徑選在直購電。

2007年，國家電監(jiān)會在上海召開電力市場建設工作座談會，業(yè)內(nèi)稱之為“上海會議”。時任國家電監(jiān)會副主席史玉波對電力市場建設的總結再次激發(fā)地方政府和各級電力監(jiān)管機構的市場建設熱情。各個區(qū)域都從各自實際出發(fā)選擇起步模式。

一年以后，金融海嘯蔓延，中國經(jīng)濟增速明顯回落經(jīng)濟增長乏力為電監(jiān)會推廣直購電提供了很好的時機。

直購電成為改革新的突破口，取代區(qū)域市場試點成為改革者的主導選擇。電監(jiān)會系統(tǒng)大部分人士的觀點是，相對于廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)改革，大用戶直購電改革涉及的面相對較少，操作難度相對較小，操作條件基本具備，應先行一步。

當年6月，華北電監(jiān)局出臺《內(nèi)蒙古電網(wǎng)電力多邊交易市場方案》，內(nèi)蒙古西部電網(wǎng)形成多個買方和多個賣方共同參與的直購電市場。經(jīng)過國家發(fā)改委多番叫停，地方多次重啟，存活至今的內(nèi)蒙多邊交易是唯一有實質(zhì)進展的市場試點。

2009年2月，工信部等聯(lián)合下發(fā)了《關于開展電解鋁企業(yè)直購電試點工作的通知》，確定了15家電解鋁企業(yè)開展直購電試點工作。同月，國家發(fā)展改革委等聯(lián)合下發(fā)了《關于清理優(yōu)惠電價有關問題的通知》，在要求取消各地自行出臺的優(yōu)惠電價的同時，積極部署、穩(wěn)妥地推進大用戶直購電試點工作。4月，工信部下發(fā)了《關于工業(yè)企業(yè)參與大用戶直購電試點有關問題的通知》，規(guī)定了參與大用戶直購電試點工業(yè)企業(yè)的基本條件。6月，國家電監(jiān)會等聯(lián)合下發(fā)了《關于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點工作有關問題的通知》，在刺激經(jīng)濟恢復和增長的背景下，對市場準入條件、試點主要內(nèi)容計量與結算等問題作了進一步的明確。11月，國家電監(jiān)會下發(fā)了《電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點基本規(guī)則(試行)》。2009年10月和12月，國家電監(jiān)會、國家發(fā)改委、國家能源局三部委先后聯(lián)合批復了遼寧撫順鋁廠與華能伊敏發(fā)電公司、安徽銅陵有色公司與國投宣城發(fā)電公司開展直接交易試點.

文件不斷印發(fā)，現(xiàn)實進展不盡如人--批復試點的省份少，批準參加的用戶少。

2010年，獲得批復實施僅為三省，分別為遼寧、安徽、福建。總的直接交易電量為729億千瓦時，不到三省全社會用電量的千分之二。2010年下半年之后，直購電再度陷于停滯。負責此事的一位官員回憶說，實際推進過程困難重重、舉步維艱。問題癥結究竟在哪也沒有共識。

對大用戶直購的擔憂主要是擔心地方政府借大用戶直接交易之名搞變相電價優(yōu)惠，一項本應是市場化改革舉措淪為鼓勵高耗能企業(yè)發(fā)展的措施，影響節(jié)能減排政策的落實。定向優(yōu)惠更會造成不同地區(qū)的同類型企業(yè)的不平等競爭，也會擠壓中小用戶的利益。

事實上，直到今日，部分地方政府依然習慣于以行政的手段解決問題，未能嚴格遵守市場規(guī)則，直接指定交易對象、電量和價格，搞指定交易，搞拉郎配。

發(fā)電企業(yè)則擔心大用戶直接交易會降低發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價，增加發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營壓力。電網(wǎng)企業(yè)則擔心獨立輸配電價缺位的情況下推廠直購電將會進一步扭曲本已復雜的電價體系，打破目前的交叉補貼格局。

在電荒盤踞多年的現(xiàn)實中，電力企業(yè)擁有足夠的籌碼，無意參與直購電。

十余年間，中央主管部門主導和推行的電力改革被業(yè)界廣泛認為效果不佳，要么停滯不前，要么無疾而終。

初衷是打破省為實體的第二輪電力體制改革遲遲未能突破省為實體的強大鉗制，在現(xiàn)行央地關系劃定的范圍中來回打圈，始終逃脫不了其強大的向心力，舉步維艱，未能走遠。