我國(guó)天然氣定價(jià)機(jī)制存在的問(wèn)題及建議

劉滿平國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測(cè)中心高級(jí)經(jīng)濟(jì)師

黨的十八大以來(lái)，按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的總體思路，政府價(jià)格主管部門(mén)通過(guò)先易后難的推進(jìn)方式，采取“先非居民后居民”“先試點(diǎn)后推廣”“先增量后存量”“邊理順邊放開(kāi)”的實(shí)施步驟，推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革。同時(shí)，加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配價(jià)格監(jiān)管，著力構(gòu)建起從跨省長(zhǎng)輸管道到省內(nèi)短途運(yùn)輸管道、再到城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)等天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)較為完善的價(jià)格監(jiān)管制度框架，取得了不錯(cuò)的成績(jī)。但也要看到，當(dāng)前我國(guó)天然氣定價(jià)機(jī)制仍存在不少問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化改革。

一、存在的問(wèn)題

(一)定價(jià)體系中存在兩種“雙軌制”

一是市場(chǎng)化定價(jià)與政府定價(jià)并存。例如，頁(yè)巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規(guī)天然氣氣源價(jià)格以及LNG價(jià)格已放開(kāi)，由市場(chǎng)定價(jià)而其他常規(guī)天然氣氣源價(jià)格尚由政府定價(jià)。

二是在管道氣的定價(jià)中，根據(jù)用戶的不同分為非居民用氣與居民用氣，在冬季用氣高峰時(shí)，非居民用氣實(shí)行可浮動(dòng)的政府彈性定價(jià)，而居民用氣實(shí)行不可浮動(dòng)的政府定價(jià)。這種“雙軌制”是導(dǎo)致供氣企業(yè)在冬季氣源緊張、成本增加的情況下供應(yīng)居民用氣的積極性受挫，部分地區(qū)民生用氣出現(xiàn)短缺的重要原因之一。

(二)居民與非居民用氣價(jià)格之間存在交叉補(bǔ)貼

與工商業(yè)用氣相比，居民用氣量少，成本高，價(jià)格理應(yīng)要高。但基于“民生優(yōu)先”的原則，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)居民用氣價(jià)格明顯低于工商業(yè)用氣價(jià)格，這種現(xiàn)象導(dǎo)致用氣量越大的用戶享受的補(bǔ)貼越多，沒(méi)有體現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)。另一方面，也會(huì)使得部分用戶過(guò)度使用天然氣，加大了天然氣供應(yīng)壓力。據(jù)初步測(cè)算，2017年全國(guó)居民用氣與非居民用氣交叉補(bǔ)貼規(guī)模大致在160多億元左右。

(三)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)過(guò)多，抬高用氣成本

天然氣產(chǎn)業(yè)鏈從上游氣田至終端用戶涉及到長(zhǎng)輸干支管道、省城管網(wǎng)、城市燃?xì)夤芄倬W(wǎng)等多個(gè)環(huán)節(jié)。而目前國(guó)內(nèi)省域網(wǎng)和城市配氣環(huán)節(jié)過(guò)多、收費(fèi)過(guò)高，不僅妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，還提高了終端用戶用氣成本。據(jù)測(cè)算，在國(guó)內(nèi)主要城市工業(yè)用氣價(jià)格構(gòu)成中，輸配費(fèi)占比平均水平超過(guò)40%，某些城市占比甚至超過(guò)50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。

(四)天然氣上下游價(jià)格缺乏暢通的疏導(dǎo)機(jī)制

我國(guó)天然氣定價(jià)機(jī)制的一大特點(diǎn)是“分級(jí)、分段管理”，即中心城市門(mén)站價(jià)格由國(guó)家價(jià)格主管部門(mén)制定，而省級(jí)天然氣管網(wǎng)、市、縣轄區(qū)內(nèi)管道燃?xì)馀錃鈨r(jià)格和終端用戶銷(xiāo)售價(jià)格山省級(jí)及以下政府價(jià)格主管部門(mén)制定。由于居民用氣關(guān)系到社會(huì)民生，終端居民用氣價(jià)格的調(diào)整(尤其是價(jià)格上漲時(shí))受到各地出臺(tái)的《價(jià)格聽(tīng)證管理辦法》的約束。出于民生考慮，一些地方終端居民用氣價(jià)格調(diào)整往往與上游氣源價(jià)格或者城市門(mén)站價(jià)格調(diào)整不同步，導(dǎo)致上游氣源價(jià)格波動(dòng)無(wú)法及時(shí)疏導(dǎo)至下游。

(五)難以及時(shí)有效反映可替代能源價(jià)格變化

日前我國(guó)天然氣中心城市門(mén)站價(jià)格采用“市場(chǎng)凈回值法”，依據(jù)等熱值進(jìn)口燃料油市場(chǎng)價(jià)和等熱值液化石油氣市場(chǎng)價(jià)，按照一定折算比例計(jì)算。由于進(jìn)口燃料油和液化石油氣價(jià)格是由市場(chǎng)定價(jià)，每天都會(huì)有波動(dòng)，而我國(guó)最近兩次中心城市門(mén)站價(jià)格調(diào)整的時(shí)間分別為2015年11月和2017年8月，中間間隔時(shí)間比較長(zhǎng)，導(dǎo)致難以及時(shí)有效反映可替代能源價(jià)格變化。

(六)缺乏峰谷氣價(jià)和調(diào)峰氣價(jià)，尚未實(shí)現(xiàn)以熱值計(jì)價(jià)

天然氣是一個(gè)季節(jié)性波動(dòng)很強(qiáng)的商品，需求淡季和旺季用氣峰谷差很大，尤其在天然氣普及率很高的大中城市。歐美國(guó)家一般實(shí)行天然氣峰谷價(jià)，美國(guó)天然氣冬夏季的價(jià)格相差50%以上，法國(guó)冬季氣價(jià)是夏季的1.2-1.5倍。而我國(guó)目前缺乏峰谷氣價(jià)和調(diào)峰氣價(jià)。此外，我國(guó)天然氣是以體積計(jì)價(jià)，無(wú)法反映不同來(lái)源的天然氣熱值差別。

(七)天然氣交易中心的價(jià)格尚未真正成為市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)

—個(gè)完善、成熟的天然氣交易中心不僅能夠促進(jìn)供、需、輸多方直接交易，降低交易成本，還能及時(shí)反映市場(chǎng)供求，形成市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)。自2015年上海石油天然氣交易中心試運(yùn)行以來(lái)，我國(guó)從無(wú)到有搭建了天然氣直接交易平臺(tái)，交易的規(guī)模也不斷擴(kuò)大。但受油氣體制改革不到位、管網(wǎng)尚未獨(dú)立、競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)尚未形成、價(jià)格仍被管制等多重因素制約，目前天然氣交易中心只能發(fā)現(xiàn)交易量，尚不能真正發(fā)現(xiàn)和提供市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)格，市場(chǎng)認(rèn)可的仍是國(guó)家管制價(jià)格。

二、相關(guān)政策建議

(一)繼續(xù)推進(jìn)非居民用氣價(jià)格市場(chǎng)化改革

建議在放開(kāi)直供用戶用氣城市門(mén)站價(jià)格的基礎(chǔ)上，擇機(jī)全面放開(kāi)非居民用氣價(jià)格，推動(dòng)形成非居民用氣價(jià)格的市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)格。另外，可以嘗試在有多個(gè)氣源競(jìng)爭(zhēng)的地區(qū)試點(diǎn)完全放開(kāi)銷(xiāo)售價(jià)格。例如，在上海和廣東等進(jìn)口氣源多元化、大用戶眾多的消費(fèi)地，以及像四川、重慶等資源豐富，初步具備市場(chǎng)化定價(jià)條件的產(chǎn)區(qū)。

(二)采取措施消除交叉補(bǔ)貼，盡快實(shí)現(xiàn)居民和非居民價(jià)格并軌

天然氣交叉補(bǔ)貼長(zhǎng)期以來(lái)都被天然氣上游供氣企業(yè)、下游城市燃?xì)馄髽I(yè)當(dāng)作承擔(dān)保供責(zé)任的一個(gè)重要理由，甚至被形容為進(jìn)行天然氣市場(chǎng)化改革的前提條件，說(shuō)明政府決策部門(mén)應(yīng)重視交叉補(bǔ)貼并采取措施消除之。更何況，現(xiàn)在不解決交叉補(bǔ)貼問(wèn)題，未來(lái)隨著天然氣利用領(lǐng)域的不斷拓展、消費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)大，交叉補(bǔ)貼規(guī)模會(huì)越來(lái)越多，到時(shí)解決的難度會(huì)更大。

筆者參考國(guó)內(nèi)外解決電力、電信等公用事業(yè)交叉補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)，建議可以采取以下措施應(yīng)對(duì)：

一是逐步提高居民氣價(jià)。由于國(guó)內(nèi)多地居民氣價(jià)多年未提高，可以考慮適當(dāng)逐步直接提高居民氣價(jià)，或者通過(guò)適當(dāng)降低階梯電價(jià)居民第一檔用氣量等方式間接提高居民氣價(jià)，運(yùn)用正確的輿論引導(dǎo)居民按用氣成本支付氣價(jià)。

二是出臺(tái)獨(dú)立的天然氣普遍服務(wù)政策。隨著我國(guó)農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模推廣利用天然氣，天然氣越來(lái)越具有普遍服務(wù)性質(zhì)。因此，可以擇機(jī)成立天然氣普遍服務(wù)基金。一要明確天然氣普遍服務(wù)資金的來(lái)源和件質(zhì)，并存相關(guān)政策中反映。如征收普遍服務(wù)基金或附加，政府財(cái)政支出或補(bǔ)貼，政府授權(quán)在供氣企業(yè)成本中開(kāi)支等。二要授權(quán)各省出臺(tái)獨(dú)立的天然氣普遍服務(wù)政策，以保障當(dāng)?shù)乩щy用戶的基本用氣需求為原則，明確服務(wù)對(duì)象、范圍、條件、內(nèi)容和資金來(lái)源等。

三是在居民用氣價(jià)格不調(diào)整的情況下，可以把目前正在大力推行的輸配氣價(jià)改革以及大用戶直供等天然氣市場(chǎng)化改革措施所產(chǎn)生的降價(jià)空間用于降低工商業(yè)氣價(jià)，從而相應(yīng)地減少部分交叉補(bǔ)貼。

(三)進(jìn)一步放松管制，建立上下游價(jià)格疏導(dǎo)機(jī)制我國(guó)天然氣價(jià)格改革目標(biāo)早己明確為全面放開(kāi)天然氣氣源和銷(xiāo)售價(jià)格，政府只監(jiān)管具有自然壟斷屬性的管網(wǎng)輸配價(jià)格，即“管住中間、放開(kāi)兩頭”。氣源價(jià)格與終端銷(xiāo)售價(jià)格不僅要放開(kāi)，而且兩者要及時(shí)聯(lián)動(dòng)起來(lái)。因此，應(yīng)進(jìn)一步放松價(jià)格管制，鼓勵(lì)各地嘗試建立天然氣上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)居民和工商業(yè)終端用氣價(jià)格隨氣源價(jià)格變動(dòng)而正常調(diào)整。

(四)推行峰谷氣價(jià)、季節(jié)性差價(jià)、可中斷氣價(jià)等差別價(jià)格，適時(shí)推進(jìn)以熱值計(jì)價(jià)

實(shí)行天然氣差別價(jià)格可以完善我國(guó)天然氣價(jià)格體系、體現(xiàn)天然氣供需的差異性、緩解高峰期天然氣供需矛盾和促進(jìn)資源的高效合理利用。鑒于目前我國(guó)已具備全面推出并實(shí)行天然氣差別價(jià)格的市場(chǎng)環(huán)境，所以，應(yīng)積極研究天然氣峰谷價(jià)格、季節(jié)性差價(jià)等，通過(guò)制訂不同用氣時(shí)段的“峰谷價(jià)格”等方式引導(dǎo)市場(chǎng)的天然氣“調(diào)峰”能力建設(shè)，利用價(jià)格杠桿引導(dǎo)天然氣用戶合理避峰，并在時(shí)機(jī)成熟后，適時(shí)推進(jìn)以熱值計(jì)價(jià)。

(五)繼續(xù)引導(dǎo)價(jià)格已放開(kāi)的天然氣進(jìn)入交易中心交易，加快推動(dòng)天然氣市場(chǎng)建設(shè)

應(yīng)加快引導(dǎo)非居民用氣進(jìn)入天然氣交易中心，力爭(zhēng)用2-3年時(shí)間全面實(shí)現(xiàn)非居民用氣的公開(kāi)透明交易。鼓勵(lì)儲(chǔ)氣服務(wù)、儲(chǔ)氣設(shè)施購(gòu)銷(xiāo)氣量進(jìn)入交易中心掛牌交易。同時(shí)，推進(jìn)天然氣交易的公開(kāi)透明，鼓勵(lì)交易中心規(guī)范管理、專(zhuān)業(yè)運(yùn)作、透明交易，不斷探索發(fā)現(xiàn)價(jià)格的新模式、新方法、新手段，盡早發(fā)現(xiàn)并確立公允的天然氣基準(zhǔn)價(jià)格，定期向社會(huì)發(fā)布，為推進(jìn)價(jià)格全面市場(chǎng)化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);

(六)加快推進(jìn)其他天然氣配套體制改革，與價(jià)格改革協(xié)同配合

還原能源商品屬性，建立由市場(chǎng)決定的價(jià)格機(jī)制，前提是要構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系。天然氣行業(yè)改革也是如此，如果上游沒(méi)有更多的競(jìng)爭(zhēng)者，中游基礎(chǔ)設(shè)施不對(duì)外開(kāi)放，光放開(kāi)價(jià)格，就會(huì)導(dǎo)致價(jià)格改革單兵突進(jìn)，用戶可能會(huì)面臨更高的價(jià)格，無(wú)法實(shí)現(xiàn)價(jià)格改革紅利。只有推進(jìn)其他天然氣配套體制改革，把競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)節(jié)放給市場(chǎng)，鼓勵(lì)更多的社會(huì)主體參與天然氣開(kāi)采、進(jìn)口，加快管道、LNG接收站、儲(chǔ)氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公平開(kāi)放，廣開(kāi)氣源，氣敝其流。只有通過(guò)在天然氣上中下游形成各市場(chǎng)主體平等參與、公平競(jìng)爭(zhēng)、共促發(fā)展的多元化競(jìng)爭(zhēng)格局，最終降低天然氣利用成本，才是推進(jìn)天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈改革、促進(jìn)天然氣利用的根本之道。