可再生能源電力具有無碳、清潔、環(huán)保、可再生等特點(diǎn)，發(fā)展可再生能源是全球能源革命和綠色低碳發(fā)展的必然要求。我國已向世界承諾，2020年和2030年，我國非化石能源占一次能源消費(fèi)比重分別達(dá)到15%和20%，2030年碳排放達(dá)到峰值。建立可再生能源配額制(以下簡稱“配額制”)和綠色電力證書(以下簡稱“綠證”)交易制度，正是我國促進(jìn)可再生能源發(fā)展、推動能源體制變革、實(shí)現(xiàn)非化石能源消費(fèi)目標(biāo)的重要途徑。

一、國際經(jīng)驗(yàn)

(一)配額制及綠證交易是促進(jìn)可再生能源健康發(fā)展的重要手段

可再生能源配額制是指政府通過法律、法規(guī)形式對可再生能源電力的市場份額做出強(qiáng)制性規(guī)定，未完成配額義務(wù)的責(zé)任主體需要繳納相應(yīng)的罰款，以實(shí)現(xiàn)提高可再生能源利用比例之目的。國際上通常將綠證交易制度作為配額制的重要配套制度，政府需向可再生能源發(fā)電企業(yè)發(fā)放與其上網(wǎng)電量相對應(yīng)數(shù)量的綠證，配額義務(wù)主體可通過向發(fā)電企業(yè)購買綠證以證明完成配額目標(biāo)。引入綠證交易的目的主要包括兩方面：一是使配額責(zé)任主體完成配額方式更加靈活。由于可再生能源資源具有波動性，且區(qū)域間發(fā)展較不平衡，而配額制是一項(xiàng)考核標(biāo)準(zhǔn)單一、強(qiáng)制性較強(qiáng)的行政手段，引入市場化交易可為配額義務(wù)主體完成配額方式提供多樣化選擇;二是通過市場發(fā)現(xiàn)價(jià)格，促進(jìn)可再生能源技術(shù)進(jìn)步。與固定電價(jià)制度通過行政手段提供固定補(bǔ)貼的方式相比，綠證交易主要通過市場手段為可再生能源提供額外收益，其價(jià)格由市場形成，有利于促進(jìn)可再生能源技術(shù)進(jìn)步及成本下降。

目前已有英國、澳大利亞、瑞典、日本、韓國等20多個(gè)國家以及美國29個(gè)州和華盛頓特區(qū)等地均實(shí)施了配額制政策。承擔(dān)強(qiáng)制配額的主體，有的是售電企業(yè)(如美國大部分州、英國)，有的是發(fā)電企業(yè)(如韓國)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，配額制及綠證交易是促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的重要手段之一。英國2002年起開始實(shí)施配額制，截至2017年底，可再生能源發(fā)電量比例已從不足2%提高到25%以上;美國絕大多數(shù)實(shí)施配額制的州都順利如期完成了配額義務(wù)，極大推動了風(fēng)電、太陽能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;韓國自2012年起實(shí)施配額制以來，太陽能發(fā)電裝機(jī)規(guī)模連續(xù)三年年均增長超過100%，迅速成為排在中國、日本之后的亞洲第三大光伏市場。

(二)綠證自愿認(rèn)購是社會大眾踐行環(huán)保公益活動的重要途徑

除綠證強(qiáng)制交易外，有經(jīng)濟(jì)承受能力、具有環(huán)境保護(hù)意識的個(gè)人和企業(yè)可以通過自愿的方式購買綠證，支持可再生能源發(fā)展。目前，美國、日本、歐盟等幾十個(gè)國家和地區(qū)均提供綠證自愿交易渠道。在歐美等國家，消費(fèi)綠色電力蔚然成風(fēng)，已成為社會大眾踐行環(huán)保公益活動的重要途徑。國際知名企業(yè)都十分重視消費(fèi)綠色電力。截至2017年底全球共有超過122家企業(yè)承諾未來實(shí)現(xiàn)100%使用可再生能源電力。

二、我國配額制和綠證交易發(fā)展情況

(一)配額制即將出臺

我國多次研究配額制實(shí)施方案。近年來，國家在《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃(2014-2020年)》等一系列重要政策文件中數(shù)次提及“研究制定可再生能源電力配額制”。2017年11月，國家發(fā)展改革委和國家能源局聯(lián)合印發(fā)《解決棄水棄風(fēng)棄光問題實(shí)施方案》，提出將實(shí)行配額制作為一項(xiàng)解決“三棄”問題的重要制度性措施。目前，《可再生能源電力配額及考核辦法》已完成第一次征求意見，預(yù)計(jì)將于2018年底前出臺。配額制是可再生能源行業(yè)一項(xiàng)重大、復(fù)雜、涉及面廣的政策，預(yù)計(jì)其出臺后，將從消納、運(yùn)行、補(bǔ)貼等多方面推動可再生能源行業(yè)健康發(fā)展。

1.將明確地方政府和市場主體可再生能源消費(fèi)責(zé)任。目前，我國非化石能源消費(fèi)比重目標(biāo)和可再生能源規(guī)劃目標(biāo)只停留在中央規(guī)劃層面，地方政府和市場主體在可再生能源發(fā)展方面的責(zé)任和義務(wù)不夠明確。配額制通過分省制定可再生能源消費(fèi)比重指標(biāo)，并考核市場主體配額義務(wù)完成情況，可顯著提高地方政府和市場主體發(fā)展、消費(fèi)可再生能源積極性。

2.將推動可再生能源全額保障性收購政策有效落實(shí)。我國已出臺可再生能源全額保障性收購政策，但尚缺乏相關(guān)配套政策支持。配額制的出臺可為可再生能源全額保障性收購政策的實(shí)施提供有力抓手，保障可再生能源優(yōu)先發(fā)電。

3.將加速新能源電價(jià)補(bǔ)貼退坡。隨著新能源規(guī)模化發(fā)展，新能源補(bǔ)貼需求迅速增長。通過實(shí)施配額制及綠證交易制度，可給予新能源發(fā)電企業(yè)一定的額外經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而有效降低補(bǔ)貼資金需求，促進(jìn)新能源加快實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。

(二)綠證自愿認(rèn)購取得初步成效

我國對可再生能源實(shí)行固定電價(jià)政策，上網(wǎng)電價(jià)由政府確定，政府定價(jià)高于按照當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價(jià)收購的部分由可再生能源基金進(jìn)行補(bǔ)貼。在國家電價(jià)補(bǔ)貼政策的支持下，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，對非化石能源消費(fèi)占比提高發(fā)揮了重要作用。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會大眾環(huán)保意識逐漸增強(qiáng)，向全社會電力用戶按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)普遍征收可再生能源補(bǔ)貼的方式，無法體現(xiàn)不同企業(yè)和不同個(gè)人對綠色環(huán)保認(rèn)識的差異，一些具有較強(qiáng)社會責(zé)任感的企業(yè)和個(gè)人雖然愿意支持可再生能源發(fā)展，但卻沒有官方權(quán)威渠道進(jìn)行單獨(dú)支持。

為引導(dǎo)全社會消費(fèi)綠色電力，完善風(fēng)電、光伏發(fā)電補(bǔ)貼機(jī)制，拓寬可再生能源補(bǔ)貼資金來源渠道，2017年1月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知(發(fā)改能源〔2017〕132號)》，明確從2017年7月起在全國范圍內(nèi)試行綠證自愿認(rèn)購制度。

截至2018年7月底，我國綠證累計(jì)核發(fā)數(shù)量達(dá)到2288萬個(gè)，累計(jì)認(rèn)購數(shù)量近3萬個(gè)，減少可再生能源補(bǔ)貼支出約500萬元。從綠證認(rèn)購方來看，既包括中國新能源制造行業(yè)、政府機(jī)關(guān)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、跨國用能企業(yè)及國際研究機(jī)構(gòu)，也包括來自各行各業(yè)的社會大眾，他們用實(shí)際行動踐行綠色消費(fèi)理念，是名副其實(shí)的綠色電力消費(fèi)先行者。

從試行總體情況來看，我國綠證自愿認(rèn)購已取得初步成效。一是建立了綠證核發(fā)體系，將清潔能源的環(huán)境效益具體化，有效釋放可再生能源發(fā)展?jié)摿?二是建立了綠證自愿認(rèn)購體系，為能源消費(fèi)者提供了新的選擇，為秉承綠色消費(fèi)理念、關(guān)心綠色發(fā)展的社會各界提供了便捷的渠道;三是積累了豐富的制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，為下一步全面推行綠證交易制度創(chuàng)造有利條件。

三、形勢與展望

目前，我國可再生能源技術(shù)持續(xù)進(jìn)步，電價(jià)下降較快，推進(jìn)風(fēng)電、光伏平價(jià)上網(wǎng)的主要挑戰(zhàn)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥晟仆獠凯h(huán)境。實(shí)施配額制及綠證強(qiáng)制交易，現(xiàn)階段的主要目的是解決可再生能源消納問題，同時(shí)替代少量補(bǔ)貼，同步實(shí)施綠證自愿認(rèn)購作為可再生能源補(bǔ)貼來源的補(bǔ)充。

未來，隨著可再生能源發(fā)電邁入平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代，我國綠證強(qiáng)制交易與綠證自愿認(rèn)購將最終統(tǒng)一，成為可再生能源消費(fèi)憑證，為可再生能源電力提供額外收益。屆時(shí)，綠證價(jià)格將大幅下降，綠證市場發(fā)展空間將更加廣闊。