改革開放40年以來，我國(guó)電力工業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，電價(jià)改革功不可沒。筆者作為從業(yè)二十余年的電價(jià)改革親歷者，深切感受到在每個(gè)電價(jià)改革關(guān)鍵階段，電價(jià)改革決策者和執(zhí)行者以勇于擔(dān)當(dāng)?shù)恼斡X悟、高度負(fù)責(zé)的專業(yè)精神、直面問題的非凡勇氣，成功推出并實(shí)施了一系列重大改革政策，干一項(xiàng)、成一項(xiàng)，保障了電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展，滿足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益增長(zhǎng)的電力需求。相比世界各國(guó)，我國(guó)電價(jià)改革基本沒有走彎路、回頭路，以顯著低于發(fā)達(dá)國(guó)家的電價(jià)提供了接近發(fā)達(dá)國(guó)家的供電保障能力、電力普遍服務(wù)水平和清潔電能供給能力，并有力助推電力市場(chǎng)化改革。

一、電價(jià)改革在各個(gè)歷史時(shí)期都發(fā)揮了關(guān)鍵性作用

回顧歷史，電價(jià)形成機(jī)制承載著各方利益訴求，影響著電力行業(yè)發(fā)展格局，改革難度最大、爭(zhēng)議最多。通過充分聽取各方意見、反復(fù)醞釀解決方案，試點(diǎn)探索、總結(jié)推廣，我國(guó)電價(jià)改革實(shí)現(xiàn)了“邁小步、不停步”，不僅有效化解了當(dāng)前電價(jià)矛盾，也為未來深化電力體制改革奠定了基礎(chǔ)。改革進(jìn)程大體分為五個(gè)階段。

第一階段：完全管制定價(jià)時(shí)期（1978—1985年），核心是穩(wěn)定電價(jià)、穩(wěn)定供應(yīng)。這個(gè)時(shí)期，我國(guó)剛剛經(jīng)歷文革，百業(yè)待興，電力工業(yè)發(fā)輸配售電一體、裝備差、可靠性低、缺電嚴(yán)重、發(fā)展資金不足。為確保寶貴的電力資源用到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“刀刃”上，電價(jià)政策在穩(wěn)定總體價(jià)格水平基礎(chǔ)上，持續(xù)推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)提高電力使用效率：引入國(guó)際普遍采用的兩部制電價(jià)，激勵(lì)用戶提高用電負(fù)荷率，扭轉(zhuǎn)了用電效率過低局面;出臺(tái)功率因數(shù)調(diào)整電費(fèi)辦法，促進(jìn)無功就地補(bǔ)償;推廣具有分時(shí)功能的電表，試點(diǎn)峰谷電價(jià)、季節(jié)電價(jià)，促進(jìn)削峰填谷。通過一系列“組合拳”，發(fā)用電效率效益均顯著提升，有力支撐了改革開放初期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

第二階段：還本付息電價(jià)時(shí)期（1985—1997年），核心是鼓勵(lì)投資、保障需求。80年代中期起，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，各地均出現(xiàn)了嚴(yán)重的“發(fā)展等電”問題。為調(diào)動(dòng)各方辦電積極性，特別是鼓勵(lì)社會(huì)資本投入到電力行業(yè)，政府放松上網(wǎng)環(huán)節(jié)價(jià)格管制，引入“還本付息電價(jià)”，核定能夠覆蓋融資成本、保障協(xié)議利潤(rùn)的上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)。還本付息電價(jià)政策的實(shí)施，充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量辦電積極性，地方自籌和利用外資籌集的電力建設(shè)資金占比顯著提升，促進(jìn)了電力工業(yè)快速發(fā)展，緩解了供求矛盾。1985—1997年，全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量增加2.92倍、發(fā)電量增加2.76倍，同時(shí)我國(guó)電力企業(yè)管理水平也得到較大提升。

第三階段：經(jīng)營(yíng)期電價(jià)時(shí)期（1997—2002年），核心是避免價(jià)格過快上漲，擴(kuò)大需求。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)電力需求矛盾有所緩和，為調(diào)整電價(jià)政策提供了窗口期。上網(wǎng)電價(jià)方面，進(jìn)一步突出投資主體的經(jīng)營(yíng)責(zé)任，將還本付息電價(jià)改為經(jīng)營(yíng)期電價(jià)，按經(jīng)營(yíng)期統(tǒng)籌考慮運(yùn)營(yíng)成本、稅金與合理利潤(rùn)，既有利于引導(dǎo)投資，又抑制電價(jià)水平過快上漲。銷售電價(jià)方面，實(shí)施了農(nóng)電“兩改一同價(jià)”改革，將農(nóng)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)成本在城鄉(xiāng)用戶中共同分?jǐn)偅瑢⒅稗r(nóng)村普遍度電1元以上的價(jià)格降低到0.56元左右，極大提高了農(nóng)村地區(qū)安全可靠經(jīng)濟(jì)用電水平，為后續(xù)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)騰飛提供了電力保障。

第四階段：標(biāo)桿電價(jià)時(shí)期（2002—2014年），核心是事前定價(jià)、鼓勵(lì)清潔能源發(fā)展。2002年。國(guó)務(wù)院出臺(tái)《電力體制改革方案》(國(guó)發(fā)〔2002〕5號(hào)文)，電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)了全面的廠網(wǎng)分開、主輔分離。2005年，《電價(jià)改革辦法》印發(fā)，燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制由事后定價(jià)改為事前核定標(biāo)桿電價(jià)，顯著提升了投資效率。隨后，標(biāo)桿電價(jià)推廣到風(fēng)電、光伏、核電、生物質(zhì)發(fā)電等領(lǐng)域，“一廠一價(jià)”歷史終結(jié)。出臺(tái)了征收可再生能源電價(jià)附加和上網(wǎng)電價(jià)退坡相結(jié)合的補(bǔ)貼制度，極大地促進(jìn)了我國(guó)可再生能源的發(fā)展。至當(dāng)前，我國(guó)新能源裝機(jī)(含風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電)已超越水電，成為第二大電源;太陽(yáng)能裝機(jī)已接近風(fēng)電;西藏、青海、四川清潔能源裝機(jī)占本地電源總裝機(jī)比例超過80%。

第五階段：新一輪電力改革時(shí)期（2015年至今），核心是輸配電價(jià)改革和降低用能成本。2015年，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)9號(hào)文)，確定了“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”的改革基本路徑以及“放開兩頭、管住中間”的體制框架。三年來，我國(guó)電價(jià)工作按照9號(hào)文要求，建機(jī)制、推改革，成效斐然。一是形成了完整的輸配電價(jià)體系。先后印發(fā)跨區(qū)專項(xiàng)輸電工程、區(qū)域電網(wǎng)、省級(jí)電網(wǎng)、地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的定價(jià)辦法，構(gòu)建了科學(xué)的獨(dú)立輸配電價(jià)制度體系，核定了各級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)水平，適用于所有類型的電力市場(chǎng)化交易。輸配電價(jià)改革成為我國(guó)首個(gè)全面完成的電力體制改革專項(xiàng)任務(wù)。二是有序放開發(fā)用電價(jià)格，市場(chǎng)形成價(jià)格比例快速提升。推動(dòng)上網(wǎng)、銷售環(huán)節(jié)政府定價(jià)快速向市場(chǎng)定價(jià)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了電力資源優(yōu)化配置。2017年，國(guó)網(wǎng)公司經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)市場(chǎng)交易電量達(dá)12095億千瓦時(shí)、占售電量的31.3%，預(yù)計(jì)2018年市場(chǎng)交易規(guī)模將超過14000億千瓦時(shí)。三是以較低電價(jià)水平滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)電力需求。2016年以來，國(guó)家通過降價(jià)、減稅、清費(fèi)、市場(chǎng)化等方式，年減輕用戶用能成本超3000億元。2018年實(shí)施的“一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%”政策，進(jìn)一步降低了中小微商業(yè)企業(yè)用電負(fù)擔(dān)，有力改善了營(yíng)商環(huán)境。近日，世界銀行發(fā)布2019年世界營(yíng)商環(huán)境報(bào)告中指出，我國(guó)“獲得電力”指標(biāo)位列全球第14名，總體上已達(dá)到主要發(fā)達(dá)國(guó)家水平。

二、以電價(jià)改革助力市場(chǎng)化、清潔化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展

2003年12月30日，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平到杭州電力局調(diào)研，對(duì)電網(wǎng)建設(shè)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)提出了殷切希望，并指示：“寧可讓電等發(fā)展，不要讓發(fā)展等電，要千方百計(jì)保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)和廣大人民群眾日常生活的用電需要”。2014年6月13日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上提出了“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源戰(zhàn)略思想，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制。電價(jià)改革正處于新的關(guān)鍵階段，需要持續(xù)發(fā)力，發(fā)揮引領(lǐng)作用。

第一，構(gòu)建科學(xué)市場(chǎng)定價(jià)規(guī)則，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)。

目前，“統(tǒng)一市場(chǎng)、兩級(jí)運(yùn)作”的全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)格局已經(jīng)初步形成，部分省份已開展電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)。為更好發(fā)揮價(jià)格信號(hào)的引導(dǎo)作用、進(jìn)一步促進(jìn)市場(chǎng)化交易，要求深化電力市場(chǎng)理論研究，持續(xù)完善電力現(xiàn)貨市場(chǎng)競(jìng)價(jià)規(guī)則、電力輔助服務(wù)價(jià)格機(jī)制、市場(chǎng)交易電費(fèi)清分規(guī)則、價(jià)格與風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制等市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)電力市場(chǎng)高效運(yùn)行，防范市場(chǎng)力控制價(jià)格、市場(chǎng)價(jià)格違規(guī)或越限等風(fēng)險(xiǎn)。

第二，促進(jìn)電力清潔轉(zhuǎn)型，推動(dòng)綠色可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)過多年高速發(fā)展，我國(guó)并網(wǎng)可再生能源發(fā)電機(jī)組容量雖然已經(jīng)達(dá)到世界第一，但占能源供給總量的比重仍有較大提升空間。為支持清潔能源發(fā)展，彌補(bǔ)可再生能源補(bǔ)助資金缺口。可探索價(jià)、補(bǔ)分離，以市場(chǎng)化方式確定電站業(yè)主和上網(wǎng)電價(jià);支持可再生能源參與各類電力市場(chǎng)交易，擴(kuò)大消納范圍，減少棄風(fēng)棄光;鼓勵(lì)用戶多使用綠色電能，并通過購(gòu)買綠證等方式籌集補(bǔ)貼資金。

第三，持續(xù)健全價(jià)格監(jiān)管體系，保障電力工業(yè)高效持續(xù)發(fā)展。

從各國(guó)實(shí)踐看，電價(jià)監(jiān)管既要防止價(jià)格偏低、導(dǎo)致供給不足、供電可靠性下降，又要防止價(jià)格偏高、影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，作用十分關(guān)鍵。構(gòu)建規(guī)則明晰、水平合理、監(jiān)管有力、科學(xué)透明的電價(jià)監(jiān)管制度體系，就是要通過科學(xué)、合理、有效的價(jià)格信號(hào)，引導(dǎo)電源、電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為和用戶的用電行為，提升各環(huán)節(jié)效率效益。可借鑒國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，引入激勵(lì)相容先進(jìn)理念：通過激勵(lì)約束，改善服務(wù)水平、提高供電可靠性;通過事前定價(jià)，引導(dǎo)精準(zhǔn)投資、加強(qiáng)電網(wǎng)規(guī)劃;通過績(jī)效考核，實(shí)現(xiàn)國(guó)資國(guó)企監(jiān)管和電價(jià)監(jiān)管的協(xié)同合力。

第四，逐步還原電力商品屬性，緩解電價(jià)交叉補(bǔ)貼。

由于歷史沿革，長(zhǎng)期以來我國(guó)工商業(yè)用電對(duì)居民、農(nóng)業(yè)等民生用電承擔(dān)了較大規(guī)模的政策性交叉補(bǔ)貼，加重了工商業(yè)用電負(fù)擔(dān)。據(jù)初步匡算，2017年我國(guó)政策性交叉補(bǔ)貼金額已達(dá)2700億元，隨著居民和農(nóng)業(yè)用電量持續(xù)快速增長(zhǎng)，每年還有100億元以上的增量，交叉補(bǔ)貼問題更趨嚴(yán)重。可結(jié)合城鄉(xiāng)居民收入水平提升，進(jìn)一步完善居民階梯電價(jià)政策，在“保基本”基礎(chǔ)上適當(dāng)提高第二、三檔居民用電價(jià)格，既可降低工商業(yè)用能成本、改善營(yíng)商環(huán)境，又有利于工商業(yè)用戶公平參與電力市場(chǎng)。

第五，建立電力普遍服務(wù)機(jī)制，推動(dòng)?xùn)|西部協(xié)調(diào)發(fā)展。

電力普遍服務(wù)內(nèi)涵是為農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)提供可獲得、可承受的電力服務(wù)，多年來由政府委托電網(wǎng)企業(yè)代為履行。但在現(xiàn)行輸配電價(jià)按省級(jí)電網(wǎng)核定的情況下，部分中西部省份，如西藏、黑龍江、蒙東等，電力普遍服務(wù)成本已經(jīng)超出了電網(wǎng)企業(yè)承受能力，也無法通過提高用戶銷售電價(jià)解決，已經(jīng)影響了當(dāng)?shù)仉娏I(yè)的可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)在國(guó)家層面建立電力普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，該機(jī)制建立前，可支持電網(wǎng)企業(yè)在集團(tuán)內(nèi)部開展東西幫扶，促進(jìn)東西部電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，助力打贏“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”。