觀茶君按：本文最早刊于2016年1月13日的“電力法律觀察”，并于2017年11月23日修訂重發(fā)，原標(biāo)題《當(dāng)“三集五大”遇上“簡政放權(quán)”》。現(xiàn)在，差不多三年時間過去了，觀茶君發(fā)現(xiàn)“三集五大”與“簡政放權(quán)”沖突的局面并未改變，且有愈演愈烈之勢，并在更大程度上導(dǎo)致了電網(wǎng)企業(yè)與地方政府之間的不協(xié)調(diào)。

有人甚至坦言：在很大程度上，正是這種不協(xié)調(diào)迫使地方政府走向了拋開電網(wǎng)鬧革命——發(fā)展增量配電的道路。對此，觀茶君深有同感。

值此國網(wǎng)公司換帥之際，遂翻出舊文，修訂重發(fā)。

世界真的很奇妙：看似毫不相干的兩件事，說不定會在某個時點上交匯，并影響另外一系列事件的進(jìn)展。

難道這也是蝴蝶效應(yīng)?觀茶君想不明白。

雖然沒想明白，但有些現(xiàn)象卻實實在在地發(fā)生了。比如，以“三集五大”為代表的企業(yè)集團(tuán)管控與政府的“減政放權(quán)”，就是看似沒有關(guān)聯(lián)的兩件事。

“三集五大”是國家電網(wǎng)公司所采取的加強(qiáng)集團(tuán)管控的重要戰(zhàn)略，通過對人、財、物等核心權(quán)利的集約化管理和優(yōu)勢資源的規(guī)模化經(jīng)營，追求整體效益的最大化。其實，不單單是國家電網(wǎng)，其他央企也在搞集團(tuán)管控和集約化經(jīng)營，比如南方電網(wǎng)公司的“一體化”，雖然名稱與國家電網(wǎng)不同，但實質(zhì)上差別不大，都是將人財物等核心資源的管理權(quán)收歸總部，統(tǒng)一行使。

從效果來看這真是一招好棋，就好比是將游擊戰(zhàn)改成了集團(tuán)作戰(zhàn)：集中優(yōu)勢兵力，以集團(tuán)軍作戰(zhàn)的方式打攻堅戰(zhàn)!集團(tuán)軍作戰(zhàn)的好處非常明顯，別的不說，國家電網(wǎng)雄踞《財富》世界500強(qiáng)第2位就是三集五大戰(zhàn)略最好的業(yè)績證明。其他企業(yè)也多有斬獲。

但是，凡事有利必有弊，集約化經(jīng)營也是如此。一個逐漸顯現(xiàn)出來的問題是，地方政府與基層單位的矛盾加劇，并最終轉(zhuǎn)移到企業(yè)身上，這恐怕是設(shè)計者們始料未及的。

這個問題不好理解，觀茶君也是跑了許多地方，問過多個地方政府和基層單位的小伙伴后才明白了其中的道理：人財物的管理權(quán)上收后，基層單位能夠決定的事項非常有限，能夠支配的資源少得可憐，不能滿足至少是不能及時滿足地方政府的發(fā)展需要。比如，地方政府要招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，需要投資建設(shè)變電站等配電設(shè)施，可基層單位自己決定不了，需要層層上報、層層審批，周期又慢又長!

根據(jù)多個小伙伴向觀茶君反映的情況，如果建設(shè)一個公用變電站，從規(guī)劃開始，經(jīng)過可研、初設(shè)、投資計劃、建設(shè)等一系列工作，到正式投運(yùn)，周期一般在兩年左右!

確實是太慢了，難怪人家地方政府不滿意，很多小伙伴都非常無奈地表示。現(xiàn)在，多數(shù)事項都需要總部的審批：省公司只有10千伏線路的審批權(quán)，成了只負(fù)責(zé)執(zhí)行、不負(fù)責(zé)決策的“基層單位”。

無奈之下，為了滿足用電需求，不少急于招商引資的地方政府只好自己投資建設(shè)變電站等配電設(shè)施，有的地方特別是開發(fā)區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的區(qū)域，政府投資的電力設(shè)施甚至超過了電網(wǎng)企業(yè)的投資，巨額資金投入帶來的壓力直接導(dǎo)致了地方政府的不滿，形成很難調(diào)和的矛盾。觀茶君覺得這很好解釋：就像是基層單位的優(yōu)勢兵力被抽走之后，承擔(dān)地方作戰(zhàn)的能力減弱，地方政府覺得兵是自己花錢養(yǎng)的，關(guān)鍵時刻不僅用不上還要另外花錢招兵買馬，難免產(chǎn)生不滿情緒。而且，這種不滿會隨著矛盾點的增多與日俱增。很多電網(wǎng)企業(yè)的小伙伴告訴觀茶君，地方上的工作越來越難做了。

或許對于電網(wǎng)企業(yè)來說，如果沒有十八大以來的減政放權(quán)改革、沒有新一輪的電力體制改革，地方政府與央企的矛盾也不會這么快就找到突破口。但是，中央的“簡政放權(quán)”改革開始了，而且幅度之大超出很多人的預(yù)期：原屬上級政府的權(quán)力有的被取消，有的則下放給了下級政府。比如，在一些省區(qū)，220千伏變電站的規(guī)劃核準(zhǔn)權(quán)限甚至下放到了地市級發(fā)改部門，有的甚至下放到了省管縣的縣級發(fā)改部門!這進(jìn)一步加劇了政府部門“快三步”與電網(wǎng)企業(yè)“慢三步”之間的矛盾。

同時，地方政府還通過簡政放權(quán)獲得了更多的權(quán)限!尤其是在電改方面得到的話語權(quán)則更加直接：輸配電價的核定、電網(wǎng)收益的核定、電力規(guī)劃等事關(guān)電力企業(yè)利益的重大事項均由地方政府或決定或提出決定性意見，電力市場的建設(shè)、交易機(jī)構(gòu)的組建、售電側(cè)的開放程度等電改的關(guān)鍵環(huán)節(jié)亦均由地方政府具體操盤!

而多數(shù)地方政府特別是開發(fā)區(qū)的表現(xiàn)也并不令人吃驚，這一點在增量配電改革的問題上表現(xiàn)的更加充分：沒能被列為增量配電試點的，多數(shù)都在積極爭取;被列為試點的，則大刀闊斧地改革，而且明確提出電網(wǎng)企業(yè)不能參與至少是不能控股的并不在少數(shù)，目的則是非常單純地“不希望走電網(wǎng)企業(yè)辦事效率低的老路”…

而基層電力企業(yè)則感受到了地方政府的冷漠與強(qiáng)硬。有小伙伴告訴觀茶君，有的地方政府申請成為電改試點根本不跟電力企業(yè)商量，甚至連招呼都不打，直到報到國家發(fā)改委他們才知道——地方政府與電網(wǎng)企業(yè)成了熟悉的陌生人!

“一方要離婚，連起訴狀都交到法院了，另一方卻不知情!”小伙伴的話里滿是傷感。

在觀茶君看來，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)有多種原因;但不容否認(rèn)的是，類似三集五大等權(quán)力上收導(dǎo)致的地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的個性化需求得不到滿足的矛盾是非常重要的因素之一。接下來，對三集五大進(jìn)行重新審視和調(diào)整恐怕是非常必要，甚至是不得不為了。

具體調(diào)整方式有多種，但中心思想是確定的，那就是以“企業(yè)權(quán)力下放”適應(yīng)“政府簡政放權(quán)”：針對簡政放權(quán)之后政府權(quán)責(zé)的變化，適當(dāng)調(diào)整、下放人財物等核心權(quán)力，給基層單位更大的自主權(quán)，以便提高辦事效率，使基層單位能夠及時響應(yīng)地方政府的個性化訴求。

需要注意的另一個關(guān)鍵信息是：“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”已經(jīng)被寫入了十九大報告，相信政府簡政放權(quán)的力度一定會越來越大。

電網(wǎng)企業(yè)呢?

電改非易事，且行且觀察。