“電改”四年后：市場(chǎng)交易機(jī)制仍待完善地方利益博弈問題依舊存在

2019-03-15 09:20:29 第一財(cái)經(jīng) 作者:林春挺　點(diǎn)擊量：評(píng)論 (0)

編者按：從2015年開始，中國(guó)電力市場(chǎng)化改革重啟。改革的主要目標(biāo)是開放，是市場(chǎng)化，要有序放開輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本放

編者按：

從2015年開始，中國(guó)電力市場(chǎng)化改革重啟。改革的主要目標(biāo)是“開放”，是市場(chǎng)化，要有序放開輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃，同時(shí)推進(jìn)相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)行。

歷經(jīng)四年改革，成績(jī)不小，問題仍存。

成績(jī)方面，輸配電價(jià)改革已經(jīng)到位；售電側(cè)放開已經(jīng)邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐等等。

問題還有很多：市場(chǎng)交易機(jī)制仍不夠成熟，資源利用效率不高；區(qū)域電力市場(chǎng)的形成仍然有難度；市場(chǎng)化定價(jià)還面臨著行政干預(yù)；一些地方借著“新電改”，形成了帶有濃厚地方利益色彩的交易規(guī)則；降低一般工商業(yè)電價(jià)政策沒有落實(shí)到位，增量配電網(wǎng)投資業(yè)務(wù)進(jìn)展緩慢……

電力改革已經(jīng)步入深水區(qū)，問題再多，改革的方向未變。第一財(cái)經(jīng)1℃記者通過對(duì)直接參與改革的專家、官員和企業(yè)的采訪，深度還原目前電力改革過程中的成績(jī)和存在的問題。

2018年國(guó)家發(fā)改委分四批出臺(tái)了10項(xiàng)降價(jià)措施，初步統(tǒng)計(jì)已出臺(tái)的措施，按年計(jì)算，合計(jì)可減輕一般工商業(yè)企業(yè)電費(fèi)支出超過1000億元，超額完成10%降幅目標(biāo)。視覺中國(guó)圖

“深化電力市場(chǎng)化改革，清理電價(jià)附加收費(fèi)，降低制造業(yè)用電成本，一般工商業(yè)平均電價(jià)再降低10%。”2019年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中如是說。這已經(jīng)是繼2018年后第二次要求“一般工商業(yè)平均電價(jià)降低10%”，同時(shí)也再次強(qiáng)調(diào)了電力市場(chǎng)化改革。

中國(guó)的電網(wǎng)規(guī)模和發(fā)電能力位居全球第一，新一輪電力體制改革已經(jīng)走到第四個(gè)年頭，步入深水區(qū)。

“四年來(lái)，電改每前進(jìn)一步都不容易。”國(guó)家能源局一位退休官員向第一財(cái)經(jīng)1℃記者表示，“如今進(jìn)入深水區(qū)，觸及的利益越來(lái)越多，諸多問題需要解決，需要碰硬。”電改涉及能源管理部門、地方政府、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和電力用戶等多方面的博弈。

能源局局長(zhǎng)的一線調(diào)研

在2019年1月至2月不到一個(gè)月的時(shí)間里，國(guó)家能源局局長(zhǎng)章建華連續(xù)調(diào)研了五家電力央企，其中釋放的信號(hào)，就像他在調(diào)研過程中所說的那樣，電力企業(yè)要“進(jìn)一步深化改革”。

今年55歲的章建華，是上海人，于2018年11月從中石油總經(jīng)理一職調(diào)任國(guó)家能源局局長(zhǎng)，這是他參加工作以來(lái)首次離開油氣專業(yè)行業(yè)。

2019年1月4日至2月1日，章建華先后調(diào)研的這五家電力央企，分別是國(guó)家電網(wǎng)、中核集團(tuán)、三峽集團(tuán)、華能集團(tuán)和國(guó)家電投。在中國(guó)，國(guó)家電網(wǎng)是最大的電網(wǎng)企業(yè)，中核集團(tuán)是最大的核電企業(yè)，三峽集團(tuán)是最大的水電企業(yè)，華能集團(tuán)和國(guó)家電投則與國(guó)家能源集團(tuán)、大唐集團(tuán)、華電集團(tuán)并肩“五大發(fā)電集團(tuán)”。

“巨無(wú)霸”國(guó)家電網(wǎng)的供電服務(wù)人口超過11億。

在國(guó)家電網(wǎng)調(diào)研時(shí)，章建華表示，國(guó)家電網(wǎng)要“進(jìn)一步深化改革，加大對(duì)外開放步伐”。國(guó)家電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)區(qū)域覆蓋26個(gè)省（自治區(qū)、直轄市），覆蓋國(guó)土面積的88%以上，供電服務(wù)人口超過11億，資產(chǎn)總額38088億元，2016年~2018年蟬聯(lián)《財(cái)富》世界500強(qiáng)第二位、中國(guó)500強(qiáng)企業(yè)第一位，是全球最大的公用事業(yè)企業(yè)。

集電力輸送、電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、調(diào)度交易、電網(wǎng)投資等多項(xiàng)職能于一身的國(guó)家電網(wǎng)，是電改無(wú)法繞過的環(huán)節(jié)。因此，電改涉及國(guó)家電網(wǎng)的方面尤為廣泛。

2015年3月15日，距中國(guó)在2002年啟動(dòng)的首輪電改13年后，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)，下稱“9號(hào)文”）正式發(fā)布，由此拉開了中國(guó)第二輪電力體制改革的序幕。

從起草到最終發(fā)布，“9號(hào)文”用了整整兩年時(shí)間。“過程非常曲折，需要反復(fù)研究。”參與“9號(hào)文”起草的華北電力大學(xué)能源與電力經(jīng)濟(jì)研究咨詢中心主任曾鳴在接受1℃記者采訪時(shí)說。

“9號(hào)文”誕生前夕，黨的十八屆三中全會(huì)提出，國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革。而此時(shí)，全國(guó)電力行業(yè)發(fā)展還面臨“市場(chǎng)交易機(jī)制缺失，資源利用效率不高”等亟須通過改革解決的問題。“深化電力體制改革”由此成為了一項(xiàng)“事關(guān)我國(guó)能源安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”的“緊迫的任務(wù)”。

“9號(hào)文”的核心內(nèi)容，可概括為“三放開、一獨(dú)立、三加強(qiáng)”：有序放開輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃，推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行，繼續(xù)深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合中國(guó)國(guó)情的輸配體制研究，進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)。

四年來(lái)，電改從政策出臺(tái)到局部試點(diǎn)，再到相關(guān)配套文件落地以至大刀闊斧全面推進(jìn)，成績(jī)甚至超出了業(yè)界的預(yù)期。曾鳴向1℃記者介紹，電改這四年的主要成績(jī)有：

一是輸配電價(jià)改革已經(jīng)到位；二是全國(guó)所有省份的電力交易機(jī)構(gòu)已經(jīng)組建并運(yùn)營(yíng)；三是售電側(cè)放開已經(jīng)邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐；四是增量配電網(wǎng)的投資和放開已基本遍布全國(guó)；五是電力市場(chǎng)交易量越來(lái)越大；六是正在推行可再生能源和分布式能源如何進(jìn)入市場(chǎng)，如何進(jìn)行交易的機(jī)制。

以輸配電價(jià)改革來(lái)說，改革試點(diǎn)最先在深圳、蒙西“破冰”，打破了電網(wǎng)企業(yè)“吃差價(jià)”的盈利模式。“9號(hào)文”發(fā)布后，試點(diǎn)在2015年第一次便擴(kuò)圍到云南、貴州、安徽、寧夏、湖北五省（區(qū)），并迅速在2017年實(shí)現(xiàn)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革全覆蓋。

“可以說，這是2015年3月黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》以來(lái)，第一項(xiàng)取得重大突破性成果的電改任務(wù)。”國(guó)家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋表示。

市場(chǎng)的力量

作為本次電力體制改革的重點(diǎn)，輸配電價(jià)改革的思路是“管住中間，放開兩頭”，推進(jìn)市場(chǎng)化，目的就是要打破現(xiàn)行的“獨(dú)買”和“獨(dú)賣”模式。換言之，輸配電價(jià)改革，就是要管住中間這部分“過網(wǎng)費(fèi)”，利用成本監(jiān)審等措施，去掉與輸配電環(huán)節(jié)無(wú)關(guān)的成本，最終核定輸配電價(jià)水平。

國(guó)家發(fā)改委能源研究所原所長(zhǎng)周大地在接受1℃記者采訪時(shí)介紹，此前電網(wǎng)企業(yè)主要通過收取“賣電”和“買電”的“差價(jià)”獲取利潤(rùn)，將按照“成本加成”的原則收取“過網(wǎng)費(fèi)”。

盡管電網(wǎng)具有天然的物理壟斷屬性，隨著輸配電價(jià)改革的推進(jìn)，電網(wǎng)企業(yè)的收入也受到影響。“國(guó)務(wù)院要求降費(fèi)降價(jià)，今年國(guó)家電網(wǎng)公司在電網(wǎng)輸送環(huán)節(jié)收入減少了560億元左右，給企業(yè)減輕電費(fèi)負(fù)擔(dān)。”國(guó)家電網(wǎng)原董事長(zhǎng)舒印彪在2017年夏季達(dá)沃斯論壇上說，輸配電價(jià)下降主要通過電力市場(chǎng)交易、用戶自由選擇的改革實(shí)現(xiàn)，“降價(jià)之后，用電量就上去了。”

“電改”四年后：市場(chǎng)交易機(jī)制仍待完善地方利益博弈問題依舊存在

根據(jù)中電聯(lián)發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年前9個(gè)月，全國(guó)電力市場(chǎng)交易電量合計(jì)為14457億千瓦時(shí)，是2015年一整年的一倍還多，市場(chǎng)交易電量占全社會(huì)用電量比重近三成，占電網(wǎng)企業(yè)銷售電量比重的三成還多。其中，國(guó)家電網(wǎng)區(qū)域市場(chǎng)交易電量規(guī)模10874億千瓦時(shí)，占全國(guó)市場(chǎng)交易電量的75.2%。

此外，1℃記者從中國(guó)第二大電網(wǎng)企業(yè)南方電網(wǎng)獲得的資料顯示，2017年，該公司所轄的南方五省區(qū)（即廣東、廣西、云南、貴州、海南）省內(nèi)市場(chǎng)化交易電量達(dá)2680億千瓦時(shí)，共降低用戶用電成本217.3億元。

一些用電企業(yè)已經(jīng)通過參與市場(chǎng)交易嘗到了甜頭，云南鋁業(yè)便是其中之一。1℃記者注意到，2015年該公司用電量超過160億千瓦時(shí)，由于參與電價(jià)改革和市場(chǎng)化交易，電價(jià)從政府核定的大工業(yè)電價(jià)每千瓦時(shí)0.51元降到0.36元，電費(fèi)節(jié)省了14億元。

為進(jìn)一步降低企業(yè)用電成本，2018年政府工作報(bào)告明確提出，大幅降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)，降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格，一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%。2018年，國(guó)家發(fā)改委分四批出臺(tái)了10項(xiàng)降價(jià)措施。初步統(tǒng)計(jì)已出臺(tái)的措施，按年計(jì)算，合計(jì)可減輕一般工商業(yè)企業(yè)電費(fèi)支出超過1000億元，超額完成10%降幅目標(biāo)。

“這種政策將越來(lái)越多，力度也將越來(lái)越大。”國(guó)家發(fā)改委一位知情人士對(duì)1℃記者說。

地方政府表現(xiàn)得更為積極。1℃記者根據(jù)公開資料梳理發(fā)現(xiàn)，2018年上半年，全國(guó)完成第一輪一般工商業(yè)電價(jià)下調(diào)的省（市）為32個(gè)；2018年下半年，至少有14個(gè)省（市）完成第二輪一般工商業(yè)電價(jià)的調(diào)整。

親歷本輪改革的國(guó)家能源局法改司原副司長(zhǎng)劉剛后來(lái)解釋說，對(duì)于地方而言，電改能夠直接帶來(lái)紅利。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，地方GDP增長(zhǎng)變緩，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力，許多地方也想通過電改降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的成本。

電力的商業(yè)屬性逐漸得到還原，使得參與電力市場(chǎng)交易的用電企業(yè)甚至有了作為甲方的感覺。張獻(xiàn)忠是空氣化工產(chǎn)品(中國(guó))投資有限公司高級(jí)戰(zhàn)略采購(gòu)經(jīng)理，他曾向第一財(cái)經(jīng)記者表示，通過參與電力直接交易，電力像其他商品一樣也走向市場(chǎng)了，用戶購(gòu)電除了電網(wǎng)公司外，有了向電力發(fā)電企業(yè)直接買電的新選擇。

廣東一家制造業(yè)企業(yè)的董事長(zhǎng)向1℃記者表示：“這就是市場(chǎng)的力量。”

這種“力量”，在售電側(cè)改革環(huán)節(jié)體現(xiàn)得淋漓盡致。售電業(yè)務(wù)一直由電網(wǎng)企業(yè)掌控，因首次向社會(huì)資本放開而備受熱捧。售電公司的盈利模式，是以盡可能低的成本和風(fēng)險(xiǎn)從發(fā)電企業(yè)手里購(gòu)買足夠的電量來(lái)滿足客戶用電需求，其中產(chǎn)生的售電收益和購(gòu)電成本的差額，即售電公司的利潤(rùn)所在。“9號(hào)文”發(fā)布后，機(jī)構(gòu)、行業(yè)不斷談?wù)摰脑掝}是，在售電領(lǐng)域，“新電改有望開啟萬(wàn)億級(jí)的新市場(chǎng)”。

來(lái)自國(guó)家發(fā)改委的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年8月，全國(guó)在電力交易機(jī)構(gòu)注冊(cè)的售電公司達(dá)3600家左右。用官方的話說，這“為電力用戶提供多樣化的選擇和服務(wù)，有效激發(fā)了市場(chǎng)活力”。

“社會(huì)資本的涌入，使競(jìng)爭(zhēng)變得殘酷起來(lái)，讓我們知道什么才是市場(chǎng)。”一家國(guó)有售電企業(yè)的老總在接受第一財(cái)經(jīng)1℃記者采訪時(shí)說，“為了獲得更多的市場(chǎng)，我們不得不拼命地去跑客戶。”

難除的頑疾

“市場(chǎng)交易機(jī)制缺失，資源利用效率不高”，“9號(hào)文”指出了目前中國(guó)電力系統(tǒng)需要解決的一系列問題中的首個(gè)問題。

“電力市場(chǎng)化改革的有效推進(jìn)，是新一輪電力改革成功的關(guān)鍵。”廈門大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)在接受1℃記者采訪時(shí)說，“所謂的電改，改來(lái)改去，就要看電力的市場(chǎng)化交易有多少。”

在2019年召開的第三屆“東南電力經(jīng)濟(jì)論壇”上，原國(guó)家能源局法改司相關(guān)負(fù)責(zé)人直接稱電力是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的最后幾個(gè)堡壘之一”。

在電力“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的強(qiáng)大慣性下，“市場(chǎng)交易機(jī)制缺失”這一頑疾仍在繼續(xù)。在2017年召開的全國(guó)電力體制改革座談會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委原副主任連維良指出，電力市場(chǎng)化交易面臨區(qū)域壁壘和地方保護(hù)，區(qū)域電力市場(chǎng)的形成仍然有難度；市場(chǎng)化定價(jià)還面臨著行政干預(yù)。

同在2017年，全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)委員、時(shí)任大唐集團(tuán)董事長(zhǎng)陳進(jìn)行表示，當(dāng)前，電力交易受地方有關(guān)部門行政干預(yù)的問題較為嚴(yán)重，上網(wǎng)電價(jià)、終端電價(jià)、交易規(guī)模等均由地方政府操控。一些地方借著“新電改”，形成了帶有濃厚地方利益色彩的交易規(guī)則。

“從2017年電力交易的情況看，部分省份有選擇地安排高耗能企業(yè)優(yōu)先撮合交易，一些省份并未嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家核定的輸配電價(jià)，還有個(gè)別地方部門不顧資源條件、按市分塊干預(yù)交易，拒絕接納跨省區(qū)送入。”陳進(jìn)行說，這些做法與電力體制改革初衷不符，不僅影響了電力市場(chǎng)培育，更不利于節(jié)能降耗和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

這僅僅是電改四年來(lái)遇到的難題之一。其他問題還有，降低一般工商業(yè)電價(jià)政策沒有落實(shí)到位，增量配電網(wǎng)投資業(yè)務(wù)進(jìn)展緩慢。比如，2018年9月，為了解各地區(qū)降低一般工商業(yè)電價(jià)政策落實(shí)情況與成效，由工業(yè)和信息化部牽頭組成的調(diào)研組兵分七路，趕赴東北、華北、中部、西北、西南、華東、華南等區(qū)域進(jìn)行一個(gè)半月的明察暗訪式調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，個(gè)別地區(qū)存在政策傳導(dǎo)慢、部分用戶不了解降價(jià)政策等問題。

在降低一般工商業(yè)電價(jià)過程中，大部分省份均采取直接降低一般工商業(yè)銷售電價(jià)或者輸配電價(jià)的方式。這就意味著，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)需要降低銷售電價(jià)和“過網(wǎng)費(fèi)”。“進(jìn)一步降低還會(huì)影響到電力央企的盈利，其過程會(huì)比較困難。”林伯強(qiáng)對(duì)第一財(cái)經(jīng)1℃記者說。

而在增量配電網(wǎng)投資業(yè)務(wù)方面，2018年，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局在部分省（區(qū)、市）開展實(shí)地督查調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些地方相關(guān)責(zé)任部門改革推進(jìn)不力，試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展總體緩慢；一些電網(wǎng)企業(yè)或干預(yù)招標(biāo)，或強(qiáng)制要求控股，阻礙社會(huì)資本進(jìn)入，在供電區(qū)域劃分、接入系統(tǒng)等環(huán)節(jié)設(shè)置障礙，導(dǎo)致部分項(xiàng)目遲遲難以落地。

參與此次督查調(diào)研的人士后來(lái)向媒體透露，“當(dāng)前整個(gè)試點(diǎn)進(jìn)展情況不是很好，我調(diào)研的省市區(qū)三批共有將近30個(gè)項(xiàng)目，真正運(yùn)營(yíng)的只有2個(gè)，大部分都還沒有拿到供電業(yè)務(wù)許可證，有一些甚至沒開始業(yè)主招標(biāo)。”據(jù)其預(yù)計(jì)，全國(guó)真正運(yùn)營(yíng)的增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)占比不足10%。而截至目前，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局分三批在全國(guó)范圍內(nèi)批復(fù)了320個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)。

增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)投資業(yè)務(wù)放開，既是中國(guó)本輪電改最受關(guān)注的環(huán)節(jié)之一，也是本輪電改在配電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)開展的一項(xiàng)重大探索。“9號(hào)文”指出，“鼓勵(lì)社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)，逐步向符合條件的市場(chǎng)主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。”

但一位進(jìn)軍該領(lǐng)域的社會(huì)投資者向1℃記者表示，“里面的水太深了，這不是我能玩的。”他介紹說，項(xiàng)目從規(guī)劃到電價(jià)核定，還是電網(wǎng)在把控，任何一個(gè)環(huán)節(jié)被卡住就進(jìn)行不下去。

對(duì)于電改四年來(lái)出現(xiàn)的種種問題，行業(yè)也一直在反思。但總體來(lái)說，業(yè)界普遍認(rèn)為，電力體制改革本質(zhì)是以電力市場(chǎng)化為目標(biāo)導(dǎo)向的綜合性改革，因此，系統(tǒng)性思維的頂層設(shè)計(jì)必不可少。首先，加快《電力法》、《電力調(diào)度管理?xiàng)l例》等電力行業(yè)根本性法律法規(guī)的修訂工作，建立現(xiàn)代電力市場(chǎng)體系；其次，盡快完成電力市場(chǎng)規(guī)劃的編制工作，明確電力市場(chǎng)體系具體如何組成，電力市場(chǎng)建設(shè)的具體目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)；再者，在實(shí)踐過程中對(duì)于發(fā)現(xiàn)的阻礙改革的體制問題，應(yīng)敢于快刀斬亂麻。

對(duì)此，上述國(guó)家能源局的退休官員認(rèn)為，“開弓沒有回頭箭，就是要快，要堅(jiān)定。”他對(duì)1℃記者說，“因?yàn)椋姼倪^程中遇到的）困難從電改文件發(fā)布的那一天起，就已經(jīng)預(yù)料到了。”

“在電力相對(duì)過剩的今天，是電改的一個(gè)好機(jī)會(huì)。政府要加快改革的步伐，不能錯(cuò)過這個(gè)窗口。”林伯強(qiáng)說，“因?yàn)槟愫茈y知道，這個(gè)窗口它能停留多久。”

原標(biāo)題:“電改”四年后：市場(chǎng)交易機(jī)制仍待完善，地方利益博弈問題依舊存在

責(zé)任編輯：葉雨田

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市場(chǎng)交易機(jī)制