節(jié)日焰火還留有最后一絲絢爛，濃濃年味在心頭猶未散去，時代運轉(zhuǎn)的車輪早已隆隆啟動。自“9號文”印發(fā)以來，新一輪電力市場化改革即將迎來4周年。

 

 

4年來，我國電力體制改革的市場化基礎逐步確立，相關(guān)主體的市場意識得到深化，各領(lǐng)域改革全面推進，成果得以進一步顯現(xiàn)，改革正從打基礎階段逐步向全系統(tǒng)磨合調(diào)試階段過渡。

 

 

4年來，電力體制改革遍地開花，在多個領(lǐng)域均取得重要的階段性成果，推動發(fā)用電計劃逐年放開，帶動了全國市場化交易電量逐年攀升。

 

統(tǒng)計顯示，2015年，24個省份直接交易電量總計超過4000億千瓦時，是2014年1540億千瓦時的2倍多。2016年，全國電力市場化交易電量接近8000億千瓦時，又是2015年的近2倍。2017年，國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、內(nèi)蒙古電力公司供區(qū)市場化交易電量合計16324億千瓦時，占全社會用電量比重達到25.9%。2018年，全國市場化交易電量進一步達到2.1萬億千瓦時，占售電量比重更是接近40%，比2015年電改初期的14%提高了近26個百分點。

 

市場化交易電量逐年攀升的背后，是輸配電價改革、售電側(cè)改革、推進電力交易機構(gòu)相對獨立改革等各分項改革所發(fā)揮的夯基壘臺作用。

 

新一輪電力體制改革啟動以來，輸配電價改革試點、電改綜合試點、售電側(cè)改革試點等各項改革試點工作迅速推進，形成以綜合試點為主、多模式探索的格局。自2014年深圳電網(wǎng)和蒙西電網(wǎng)“破冰”輸配電價改革試點，至2018年6月14日國家發(fā)展改革委、國家能源局批復西藏自治區(qū)電力體制改革方案為止，我國除港澳臺外所有省級行政區(qū)均納入了電力體制改革試點。

 

輸配電價改革試點始于深圳電網(wǎng)和蒙西電網(wǎng)，截至目前，實現(xiàn)了除西藏外的省級電網(wǎng)全覆蓋；印發(fā)了《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》；省級電網(wǎng)輸配電價格、區(qū)域電網(wǎng)輸電價格、跨省跨區(qū)專項工程輸電價格定價辦法，以及地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見均已發(fā)布，輸配電價定價和監(jiān)管工作實現(xiàn)了體系性全覆蓋；首個監(jiān)管周期內(nèi)的省級（除西藏外）電網(wǎng)輸配電價、區(qū)域電網(wǎng)輸電價、跨省跨區(qū)專項工程輸電價已經(jīng)核定并出臺；當前，國家發(fā)展改革委正組織開展新一輪輸配電成本監(jiān)審。業(yè)內(nèi)都明白，輸配電價改革承擔著電力市場化改革“先行官”的角色，其推進的成功與否會直接影響到電力市場化交易、增量配電改革、售電側(cè)改革等其他分項改革甚至電力市場化改革的全局。

 

推進電力交易機構(gòu)相對獨立是本輪電改總體思路中“一獨立”所指的內(nèi)容。2016年3月，我國首家完成工商注冊的電力交易機構(gòu)——北京電力交易中心揭牌成立，2017年12月25日，我國最后一個省級電力交易機構(gòu)——海南電力交易中心掛牌成立。至此，全國建成兩個國家級（區(qū)域級）電力交易機構(gòu)，并在除港澳臺以外的31個省級行政區(qū)建成33個省級電力交易機構(gòu)。而且，除西藏電力交易中心之外，其他電力交易機構(gòu)均已組織開展過實質(zhì)性交易業(yè)務。各級、各地交易機構(gòu)組建之后，就著手開展了市場主體注冊工作，并會同有關(guān)各方積極研究交易方案，制定交易規(guī)則，選擇交易品種，確定交易模式，搭建交易平臺，為開展電力市場化交易打下了堅實基礎。

 

有序向社會資本放開售電業(yè)務是本輪電改的一大亮點，也是到目前為止社會資本最為活躍的分項改革領(lǐng)域。新一輪電改打破了電網(wǎng)企業(yè)“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的傳統(tǒng)模式，每年幾萬億的電量市場將被逐步放開。在巨大的利益驅(qū)動下，售電公司如過江之鯽，入市速度之快著實令人驚嘆。據(jù)統(tǒng)計，從2015年深圳注冊成立全國首家售電公司到2018年3月底的短短3年時間，在全國各大電力交易機構(gòu)注冊公示的售電公司就達到3000多家。

 

除上述各領(lǐng)域改革之外，截至目前，我國在增量配電業(yè)務改革領(lǐng)域已經(jīng)啟動320個試點項目，實現(xiàn)市級行政區(qū)的全覆蓋。在電力現(xiàn)貨市場建設試點方面，南方（以廣東起步）、甘肅和山西電力現(xiàn)貨市場在2018年先后投入試運行。

 

 

 

 

然而，新一輪電改實施的4年來，所取得的成就更多地在于“打基礎”，尚處在為進一步實現(xiàn)市場化鋪路的階段。比如說，要開展市場化交易，必須得有多買多賣的交易對象，所以就需要放開售電側(cè)市場，增加售電主體，這即是售電側(cè)改革。有了交易對象，當然還得有開展交易的場所和制定規(guī)則的有關(guān)機構(gòu)，這即是推進交易機構(gòu)相對獨立方面的改革。另外，要開展市場化交易，還必須得監(jiān)審電能輸配成本、核算輸配電價格，這即是輸配電價改革。只有將這些基礎性的工作都做到位了，才能夠進一步推動電改進程，邁向電力市場化的高級階段。

 

應該說，電力體制改革同其他創(chuàng)新性工作的發(fā)展進程并無二致，也是遵循一個由易到難、由簡到繁、由筑基到拔高、由量積到質(zhì)變，最終實現(xiàn)市場化改革目標的過程。新電改頂層設計文件發(fā)布以后所開展的主要分項改革工作，要么屬于利益主體交鋒不算直接、博弈不算激烈的，要么屬于技術(shù)不算復雜、實現(xiàn)難度不是很大的，否則，改革進度就相對緩慢些。比如說，在現(xiàn)貨市場開市前，售電側(cè)改革的市場主體注冊階段則進展比較順利；在推進交易機構(gòu)相對獨立改革方面，盡管存在股份制和電網(wǎng)企業(yè)獨資方面之爭，料定后續(xù)全部實現(xiàn)股份制改造并不算難；關(guān)于輸配電價改革，初期需要在技術(shù)和經(jīng)驗方面做好積累，后續(xù)還有很大的調(diào)整空間，但整體進展也還說得過去。

 

可以這么說，一些相對容易推進的改革項目都已經(jīng)推進得差不多了，剩下的基本上都是“硬骨頭”了。比如，增量配電業(yè)務改革和現(xiàn)貨市場建設就談不上有多順利了，前者由于涉及信息共享、邊界劃分、資產(chǎn)界定和處置，以及電網(wǎng)接入和逐個核定配電價格等問題，進度遠遠不及社會預期；后者則受平臺、技術(shù)、經(jīng)驗和市場成熟度等因素影響，進展比較緩慢，目前8個試點當中只有廣東、甘肅和山西啟動了現(xiàn)貨市場試運行，整體推進更是需要時日。

 

其實，不管是順利推進的還是進展緩慢的，隨著市場化的進一步深入，在任何一個分項改革領(lǐng)域都很難讓從業(yè)者高枕無憂。比如，省級電網(wǎng)輸配電價當中的交叉補貼問題、核價的準確性問題以及調(diào)整機制不健全的問題，售電側(cè)改革中售電主體的培育和缺乏贏利模式問題等等。

 

 

新一輪電改實施至今，說增量配電業(yè)務改革是關(guān)系最錯綜復雜、觸動利益最深、博弈最激烈的分項改革，估計沒人會持異議，這也印證著該分項改革的確是本輪電改的“硬骨頭”的論斷。

 

就目前來看，作為2018年電力體制改革的重點內(nèi)容之一，增量配電業(yè)務改革試點推進速度確實差強人意。

 

從2015年3月“9號文”最早提出“有序向社會資本放開配售電業(yè)務”以來，至2019年1月5日印發(fā)的《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于進一步推進增量配電業(yè)務改革的通知》要求進一步推進增量配電業(yè)務改革，期間自2016年11月開始全國先后啟動三批合計320個增量配電業(yè)務改革試點項目。然而，去年10月發(fā)布的《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于增量配電業(yè)務改革第一批試點項目進展情況的通報》顯示，截至通報發(fā)布時，在首批實施的106個試點當中，仍然沒有確定項目業(yè)主或者沒有劃定供電范圍的試點項目竟然有47個；除去非電網(wǎng)企業(yè)的存量配電項目之外，真正的增量配電項目僅有10個取得電力業(yè)務許可證（供電類）；況且，除去非電網(wǎng)企業(yè)的存量配電項目之外，還有6個試點項目竟然沒有社會資本參與。可見，此項改革不僅跑慢、還有跑偏之嫌。

 

其實，增量配電業(yè)務改革試點之所以進展不順，是有其客觀原因的，因為此項改革背負著更為復雜的改革邏輯。

 

“9號文”設定的“管住中間、放開兩頭”的改革架構(gòu)，其中所謂的“中間”和“兩頭”的分界并非絕對，配電網(wǎng)這一塊就成為一個模糊地帶，該環(huán)節(jié)既有“管住”的成分，又有“放開”的成分——“管住”的是配電網(wǎng)的配電價格，“放開”的是增量配電網(wǎng)的投資運營主體。

 

在此需要澄清一下，所謂的電力市場化，不僅僅指市場化選擇電力交易對象，還包括市場化選擇電力投資運營主體。市場化選擇投資運營主體在發(fā)電領(lǐng)域已基本實現(xiàn)，此輪改革就是探索著向電網(wǎng)領(lǐng)域延伸。這正是對“9號文”“繼續(xù)深化對……適合我國國情的輸配體制研究”的響應。

 

看到這兒，估計就沒有人再懷疑增量配電業(yè)務改革的必要性了吧，當然也就不用懷疑改革頂層設計者對于推進增量配電業(yè)務改革的決心了吧。

 

據(jù)粗略統(tǒng)計，2015年以來僅中央和國家層面就發(fā)布與增量配電業(yè)務改革相關(guān)的通知文件達15份之多，強化政策管理、約束和引導，環(huán)環(huán)相扣、層層加碼。除去政策層面，面對地方相關(guān)責任部門改革推進不力、電網(wǎng)企業(yè)干預招標和設置障礙等問題，中央有關(guān)部門更是在2018年先后祭出了現(xiàn)場督導調(diào)研、面對面約談、文件通報、點對點直接聯(lián)系、要求地方部門定期上報等措施和手段，以了解和解決試點中存在的問題、扎實推進增量配電業(yè)務改革試點工作。

 

改革決策層的力推在一定程度上已經(jīng)收到了積極效果。2018年12月25日，國家電網(wǎng)公司發(fā)布深化改革十大舉措，其中就包括“加快推進增量配電改革試點落地見效”，且更進一步承諾在“在特高壓直流工程領(lǐng)域引入社會資本”，同時還承諾“積極推進交易機構(gòu)股份制改造”等舉措。考慮到國家電網(wǎng)公司之于推進改革的舉足輕重地位，我們有理由相信包括增量配電業(yè)務改革試點在內(nèi)的各分項改革都將迎來一個更加快速的推進期。

 

 

之所以說新一輪電改4年來尚處于打基礎階段，是因為之前開展的各分項改革還處在獨立操作階段，基本上還沒有得到真正的系統(tǒng)性檢驗。雖然，市場主體準入或者注冊了，交易機構(gòu)也組建了，交易規(guī)則、交易模式、交易品種和交易類型也都基本確定了，甚至交易所需的輸配電價也都核定完畢了，但我們的市場建設尚處于由計劃向市場轉(zhuǎn)型、市場與計劃雙規(guī)并行的初級階段，市場化程度并不夠高，在電量與電價的確定機制中尚有許多計劃和人為的成分存在，所以說各類新成立的市場主體、市場保障要素和改革成果并沒有真正地經(jīng)受市場化考驗，是否有足夠承擔市場風險的能力還不得而知。

 

我們都知道，如果要建成一個成熟、完備的電力市場體系，建設電力現(xiàn)貨市場就是一道必須得跨過去的坎。然而，面對這個坎時，我們的進程并不順利——國家發(fā)展改革委和國家能源局一度將試點地區(qū)應在“2018年底啟動電力現(xiàn)貨市場試運行”的要求，修改為“試點地區(qū)原則上應于2019年6月底前開展現(xiàn)貨試點模擬試運行”，不僅時間上有所推遲，強度上也有所松動。

 

有業(yè)內(nèi)人士認為，電力現(xiàn)貨市場階段屬于電力市場的高級階段。據(jù)此而言，建設現(xiàn)貨市場很難與核定輸配電價、培育售電市場、組建相對獨立的交易機構(gòu)、放開增量配電業(yè)務等分項改革任務并列，其他幾項工作都可以獨立開展、自成領(lǐng)域，而建設現(xiàn)貨市場更像是對前期各分項改革成果的系統(tǒng)集成和整合應用，它檢驗著有關(guān)部門的政策設計能力、交易機構(gòu)的組織管理能力、包括售電企業(yè)和大用戶在內(nèi)的各類市場主體的市場交易能力、市場發(fā)育成熟度、市場監(jiān)管能力，當然現(xiàn)貨市場能否在短期內(nèi)順利建成還要看剛核定的各類輸配電價能否發(fā)揮應有的作用。也就是說，現(xiàn)貨市場建設不算順利的原因并不是現(xiàn)貨領(lǐng)域本身的問題，而是包括其他分項改革領(lǐng)域在內(nèi)的整體電改儲備不夠充分所導致的。事實上，只有前期打牢了基礎，才能順利進入下一個階段或者高級階段。

 

況且，我們所能預見到的困難還遠遠不止這些。坊間傳言，《全國統(tǒng)一電力市場建設方案》已經(jīng)初步形成。其實，無論這個方案成形與否，建設全國統(tǒng)一電力市場注定是電改的必選項，只是時間早晚的問題。屆時，不僅涉及到各項改革要素之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題，還要考慮省間、區(qū)域間的接軌問題。

 

然而，既然選擇了改革就不懼怕挫折，就已經(jīng)做好了“啃硬骨頭”的準備。改革過程的艱辛終究抵消不了市場化帶來的巨大社會紅利，抵消不了人們對追求社會效益最大化終極改革目標的極大渴望。

 

原標題:《中國電業(yè)》電力市場 丨新一輪電改4周年：由分類筑基走向系統(tǒng)性磨合階段