黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》(以下簡稱《決定》)，明確到2029年完成改革任務(wù)的時限要求，提出了300多項重要改革舉措，包括有關(guān)能源改革的重點任務(wù)。結(jié)合在6月進入全國人大審議程序的《能源法(草案)》等文件，我們能感知到能源領(lǐng)域，即將迎來新一輪全面深化改革。

(來源：中國戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè) 作者：陳雯)

電力體制改革是中國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分。2015年3月，《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡稱“電改9號文”)公布，啟動新一輪電改，電力市場化改革持續(xù)向縱深推進。

在過去的9年里，電力現(xiàn)貨市場建設(shè)全面提速，現(xiàn)貨市場發(fā)現(xiàn)電能價格的功能進一步強化。2023年9月，首個全國層面的電力現(xiàn)貨市場規(guī)則文件《電力現(xiàn)貨市場基本規(guī)則(試行)》印發(fā)，為各地設(shè)計和修改現(xiàn)貨市場交易細(xì)則劃定了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2021年，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》，有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價，將燃煤發(fā)電市場交易價格浮動范圍擴大為上下浮動原則上均不超過20%，標(biāo)志著電力市場化改革又邁出了重要一步。同時，政策層面也加大了對清潔能源的支持力度，如深化新能源上網(wǎng)電價市場化改革、加快配電網(wǎng)改造等。

當(dāng)前，電改已成為能源安全與雙碳轉(zhuǎn)型兩大戰(zhàn)略的關(guān)鍵支點，深化電改涉及市場化改革、清潔化轉(zhuǎn)型、體制機制改革等多個方面。這些方面的改革將共同推動電力行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

01

雙軌制與電價機制轉(zhuǎn)變

市場化是能源價格改革的重要方向。《決定》提到：必須更好發(fā)揮市場機制作用，創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，實現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好維護市場秩序、彌補市場失靈，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，激發(fā)全社會內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力。還提到：推進水、能源、交通等領(lǐng)域價格改革，優(yōu)化居民階梯水價、電價、氣價制度。

電和燃?xì)馐玛P(guān)民生福祉，近期各地出現(xiàn)的居民電費、燃?xì)赓M漲價現(xiàn)象引發(fā)社會熱議。這背后既有成本上升、供需關(guān)系變化等市場因素，也有政策調(diào)整、價格機制不完善等非市場因素。在實現(xiàn)保供穩(wěn)價的同時，平衡好各方利益，確保市場化改革的順利進行，是當(dāng)前亟待解決的問題。

從電力、燃?xì)馐袌瞿壳斑\行情況看，中國電力市場正處于“計劃電”和“市場電”并軌的特殊格局：居民用戶不進入電力市場進行交易，通過政府調(diào)節(jié)價格，工商業(yè)和大工業(yè)用戶電價逐步實行市場化定價;中國天然氣價格體系依然處于氣源和用戶兩個價格雙軌制。

去年7月，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局負(fù)責(zé)人關(guān)鵬表示，將進一步完善電價政策和市場機制，引導(dǎo)電力用戶優(yōu)化用電方式，主動削峰填谷。

“國內(nèi)電力體制改革過程中亟需解決的一個問題是，是否承認(rèn)價格對供求關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。”清華大學(xué)能源互聯(lián)網(wǎng)電力碳中和專委會主任、中國能源研究會儲能專委會副主任委員夏清指出，中國電力體制改革走到今天，不應(yīng)僅僅是供給側(cè)改革，即競價上網(wǎng);更重要的是需求側(cè)改革，也就是要競價購電。只有競價上網(wǎng)和競價購電協(xié)同起來，才能構(gòu)成整體對稱的電力市場改革。

需求側(cè)改革有助于引導(dǎo)用戶合理用電，提高用電效率，降低用電成本，同時也有助于緩解電網(wǎng)壓力，提高電網(wǎng)運行的安全性和穩(wěn)定性。需求側(cè)改革(競價購電)與供給側(cè)改革(競價上網(wǎng))協(xié)同推進，才能形成完整的電力市場體系。

博鰲亞洲論壇副理事長、中國人民銀行前行長周小川也表示，要疏通價格傳導(dǎo)機制。周小川認(rèn)為，從擴大階梯電價入手是一個可行的切入口，有助于引導(dǎo)居民合理用電，同時也有助于理順電價形成機制，為電力市場化改革創(chuàng)造有利條件。

“半計劃、半市場”的雙軌制在電力領(lǐng)域仍然存在、電價機制轉(zhuǎn)變的相對滯后，導(dǎo)致電價難以真實反映市場供求關(guān)系和成本變化，影響了電力市場的效率和公平性。當(dāng)前，加快推進電價機制改革，實現(xiàn)電價的市場化形成，是電力市場化改革的重要任務(wù)之一。

02

深化電網(wǎng)體制改革，突破壟斷環(huán)節(jié)

電力市場化改革同樣意味著要打破市場壟斷和市場壁壘，深化電網(wǎng)體制改革。

電網(wǎng)體制改革關(guān)鍵在于打破電網(wǎng)企業(yè)集多種職能于一體的現(xiàn)狀，實現(xiàn)電網(wǎng)的公平、無歧視開放。

這一改革過程并非一蹴而就，它涉及復(fù)雜的利益關(guān)系和龐大的資產(chǎn)重組。

在過去的九年多里，盡管有一些改革措施被提出，如電網(wǎng)企業(yè)競爭性輔業(yè)剝離、配售業(yè)務(wù)分離等，但這些措施的進展相對緩慢。

比如增量配電業(yè)務(wù)改革試點，這一措施旨在引入更多的市場競爭主體，推動電力市場的多元化發(fā)展。然而，在實際工作中，這些試點項目常常與電網(wǎng)企業(yè)產(chǎn)生矛盾，無法順利推進。這主要是因為電網(wǎng)企業(yè)在輸配電領(lǐng)域具有天然的壟斷優(yōu)勢，而增量配電業(yè)務(wù)的發(fā)展可能會對其利益造成沖擊。

為了推動能源行業(yè)的市場化改革和去壟斷化進程，近年來我國不斷加強對自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管。中央深改委會議通過的《關(guān)于健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機制的實施意見》以及《政府工作報告》中提出的深化電力、油氣等改革，健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機制，都明確了對自然壟斷環(huán)節(jié)開展壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)的范圍進行監(jiān)管的要求。這有助于防止電網(wǎng)企業(yè)等自然壟斷企業(yè)利用其在市場中的優(yōu)勢地位向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸。

《決定》中也提到，要“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，健全監(jiān)管體制機制。”

03

清潔化轉(zhuǎn)型，電力系統(tǒng)功能定位亟需調(diào)整

自2020年“雙碳”目標(biāo)提出，中國能源結(jié)構(gòu)加速向多元化、清潔化轉(zhuǎn)變，黨的二十大報告聚焦碳中和，指明要“逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強度‘雙控’制度”，為中國實現(xiàn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型指明了方向。

《決定》再度聚焦碳中和，內(nèi)容不僅篇幅大，并且集中在健全綠色低碳發(fā)展機制。實施支持綠色低碳發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，健全綠色消費激勵機制，促進綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系建設(shè)。優(yōu)化政府綠色采購政策，完善綠色稅制。完善資源總量管理和全面節(jié)約制度，健全廢棄物循環(huán)利用體系。健全煤炭清潔高效利用機制。加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，完善新能源消納和調(diào)控政策措施。完善適應(yīng)氣候變化工作體系。建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機制。構(gòu)建碳排放統(tǒng)計核算體系、產(chǎn)品碳標(biāo)識認(rèn)證制度、產(chǎn)品碳足跡管理體系，健全碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和。

新能源技術(shù)的不斷進步和成本的逐步降低，電力系統(tǒng)作為推動新型能源體系建設(shè)的重要載體，其功能定位和系統(tǒng)形態(tài)亟需調(diào)整。

當(dāng)前，電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行面臨的一個挑戰(zhàn)是，隨著新能源大規(guī)模發(fā)展，系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力不足、能源生產(chǎn)和負(fù)荷中心不匹配。

國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人就《關(guān)于加強電網(wǎng)調(diào)峰儲能和智能化調(diào)度能力建設(shè)的指導(dǎo)意見》答記者問時表示，目前電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力尚難以完全適應(yīng)新能源發(fā)展需要，導(dǎo)致電力運行高峰時段頂峰能力不足與低谷時段消納問題并存，成為影響電力供需平衡、制約新能源高效利用的突出問題。

作為備受關(guān)注的新型儲能，在裝機規(guī)模大幅提高的同時，卻面臨著利用率低，收益模式不明晰等問題，入局艱難。

這主要是因為新能源發(fā)電具有間歇性和波動性的特點，而儲能系統(tǒng)的建設(shè)和運營成本又相對較高，導(dǎo)致其在經(jīng)濟上的可行性受到質(zhì)疑。然而，隨著技術(shù)的不斷進步和成本的逐步降低，新型儲能有望在未來發(fā)揮更加重要的作用。

我國能源領(lǐng)域碳排放占全國總量的80%以上，電力碳排放在能源行業(yè)中的占比超過40%，且絕大部分來源于煤電。

國家發(fā)展改革委、國家能源局近日聯(lián)合印發(fā)《煤電低碳化改造建設(shè)行動方案(2024-2027年)》，提出到2025年，首批煤電低碳化改造建設(shè)項目全部開工，轉(zhuǎn)化應(yīng)用一批煤電低碳發(fā)電技術(shù);到2027年，煤電低碳發(fā)電技術(shù)路線進一步拓寬，建造和運行成本顯著下降;相關(guān)項目度電碳排放較2023年同類煤電機組平均碳排放水平降低50%左右、接近天然氣發(fā)電機組碳排放水平，對煤電清潔低碳轉(zhuǎn)型形成較強的引領(lǐng)帶動作用。

“煤電低碳化改造不僅重要，而且時間緊迫。”中國電力企業(yè)聯(lián)合會首席專家陳宗法強調(diào)。

煤電低碳改造面臨著諸多挑戰(zhàn)。首先，煤電調(diào)峰的深度和頻度隨著新能源的大規(guī)模并網(wǎng)而持續(xù)增加，導(dǎo)致煤電運行條件發(fā)生深刻變化;其次，煤電降碳運行成本的升高也是一個不可忽視的問題;最后，受生物質(zhì)資源、綠氨產(chǎn)地及運輸條件、二氧化碳封存地質(zhì)條件等方面的限制，煤電低碳改造的推進需要有序進行。

中國電力企業(yè)聯(lián)合會規(guī)劃發(fā)展部主任張琳透露：“長期以來，我國積極推動煤電裝備技術(shù)自主創(chuàng)新發(fā)展并實施煤電節(jié)能改造，煤電機組碳排放水平逐步降低。但隨著新能源大規(guī)模并網(wǎng)，煤電調(diào)峰的深度和頻度持續(xù)增加，煤電運行條件已經(jīng)發(fā)生深刻變化，僅靠節(jié)能實現(xiàn)持續(xù)降碳的難度越來越大。”

盡管如此，煤電低碳改造仍有較大的空間可以挖掘。一方面，可以通過源端減碳、末端固碳等技術(shù)方式進一步降低煤電的碳排放;另一方面，可以加強煤電與新能源的互補協(xié)調(diào)，提高電力系統(tǒng)的整體效率。此外，政策支持和市場機制的完善也是推動煤電低碳轉(zhuǎn)型的重要保障。

隨著新能源技術(shù)的不斷進步和成本的逐步降低，新能源在能源結(jié)構(gòu)中的占比將不斷提高。同時，煤電低碳改造也將持續(xù)推進，為能源行業(yè)的清潔低碳轉(zhuǎn)型貢獻力量。