澳大利亞配電監(jiān)管政策的歷史演進(jìn)

 

從時間順序上看，澳大利亞配電監(jiān)管經(jīng)歷了三個階段的變革：

 

第一階段是1991～1993年，特點是電力工業(yè)結(jié)構(gòu)性重組。1991年以前，澳大利亞各州都有垂直一體化的電力公司，配電業(yè)務(wù)為各公司整體業(yè)務(wù)的一個環(huán)節(jié)。1991年，澳大利亞成立臨時的國家電網(wǎng)管理委員會(NGMC)，對多個州的電力工業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性重組改革，為建立全國性跨區(qū)電力市場創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。

 

第二階段是1993~2000年，特點是構(gòu)建統(tǒng)一的電力市場體系。1993～1994年，澳大利亞進(jìn)行了全國電力市場規(guī)劃與設(shè)計，嘗試開放各州配電業(yè)務(wù)下游的電力零售環(huán)節(jié)。1994年，維多利亞州率先進(jìn)行電力市場化改革試點并取得成功后，其他各州也陸續(xù)推進(jìn)電力市場化。1996年建立了新南威爾士州電力市場，1997年新南威爾士州與維多利亞州按市場方式運作進(jìn)行了電力交換。1998年建立了昆士蘭州電力市場，同年澳大利亞國家電力市場(NEM)開始運作。NEM最初覆蓋維多利亞、新南威爾士、昆士蘭、南澳和首都領(lǐng)地五個行政區(qū)。最終，澳大利亞形成了澳大利亞國家電力市場和西澳大利亞電力市場(WAEM)，另外還有Northern Territory和Horizon Powerfranchise兩家垂直一體化的電力公司。在兩個電力市場中，配電業(yè)務(wù)的上游電源和下游售電都是開放和自由競爭的，而兩家垂直一體化公司中的配電上游電源和下游售電仍有固定對象。

 

第三階段是2000年至今，特點是構(gòu)建新的監(jiān)管體系。在此之前，澳大利亞并沒有成立全國性電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，電力監(jiān)管職能分散于聯(lián)邦和州政府或領(lǐng)地政府下設(shè)的各級機(jī)構(gòu)。2005年，澳大利亞在國家層面成立兩個新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對電力監(jiān)管職能進(jìn)行全面整合。一個是澳大利亞能源市場委員會(AEMC)，負(fù)責(zé)包括配電監(jiān)管法規(guī)在內(nèi)的全國性電力法規(guī)的制定;另一個是澳大利亞能源監(jiān)管委員會(AER)，負(fù)責(zé)在國家層面上對包括配電在內(nèi)的電力行業(yè)各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，并負(fù)責(zé)相關(guān)法規(guī)、條例的執(zhí)行工作。經(jīng)過一系列改革，以前的垂直一體化管理體制改變?yōu)榘l(fā)、輸、配、售電全面分開，發(fā)電采用競價上網(wǎng)，售電端通過市場競爭售電，輸配電網(wǎng)絡(luò)實行政府定價、公司運營的監(jiān)管體制。

 

澳大利亞現(xiàn)有配電監(jiān)管機(jī)制

 

目前澳大利亞的配電采用加權(quán)平均價格上限制，即在滿足服務(wù)質(zhì)量的前提下，配電價格體系的加權(quán)平均值不能超過監(jiān)管機(jī)構(gòu)核定的上限。

 

加權(quán)平均價格上限通過最大允許收入和預(yù)測配送電量進(jìn)行計算：

 

加權(quán)平均價格上限=最大允許收入/預(yù)測配送電量

 

配電公司監(jiān)管期內(nèi)每一年的預(yù)期收入需求采用構(gòu)件模型(Building Block Model)和資產(chǎn)基礎(chǔ)滾動模型(Roll Forward Model)計算。

 

收入構(gòu)件模型

 

最大允許收入=資本回報+運營支出+折舊補償+稅務(wù)補償+激勵與調(diào)整

 

資本回報：為監(jiān)管資產(chǎn)基礎(chǔ)(RAB)與加權(quán)平均資本成本(WACC)的乘積。WACC=債務(wù)成本×杠桿率+稅后股本成本×(1-杠桿率)

 

運營支出(OPEX)：運維費用主要用于支付員工工資、設(shè)備維護(hù)、第三方的委托服務(wù)費用等。

 

折舊補償：監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)定了各類配電設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)資產(chǎn)壽命(Standard Asset Life)，采用直線折舊法對配電公司監(jiān)管資產(chǎn)基數(shù)的折舊進(jìn)行補償。在預(yù)測折舊額時還要考慮預(yù)測資本性支出以及通貨膨脹影響。

 

稅務(wù)補償：在配電公司生產(chǎn)運營過程中，各級政府收繳的各類稅費被視作經(jīng)營成本的一部分，可以通過收入機(jī)制得到補償。

 

激勵與調(diào)整項：一是服務(wù)目標(biāo)績效激勵機(jī)制(SPTIS)，通過將配電公司可靠性指標(biāo)、電能質(zhì)量指標(biāo)等績效指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)值的對比，進(jìn)行獎懲;二是效率收益分擔(dān)機(jī)制(EBSS)，讓配電公司與用戶共享效率提升實現(xiàn)的增收或承擔(dān)效率下降所致的損失;三是需求管理激勵機(jī)制(DMIS)，配電企業(yè)研發(fā)和應(yīng)用需求管理新技術(shù)的費用，以及由于需求側(cè)管理間接使用電量下降導(dǎo)致配電公司實際收入降低的損失，可納入監(jiān)管收入回收。

 

資產(chǎn)基礎(chǔ)滾動模型

 

即本監(jiān)管期末RAB(Closing RAB)是以本監(jiān)管期初的RAB(Opening RAB)為起點，通過核算本監(jiān)管期內(nèi)影響RAB的各項增減因素得到的。在監(jiān)管期的最后一年，配電公司預(yù)測未來五年的資本性支出、通貨膨脹、監(jiān)管折舊和資產(chǎn)處置情況，目的是為了計算下一監(jiān)管期的最大允許收入。

 

年度期末RAB=年度期初RAB+年度資本性支出+通脹調(diào)整-折舊-資產(chǎn)處置

 

年度資本性支出：資本性支出主要用于配電網(wǎng)的擴(kuò)建、老舊設(shè)備的更新改造、與配電業(yè)務(wù)相關(guān)的支持系統(tǒng)投入等。

 

通貨膨脹調(diào)整：在RAB的滾動模型中考慮了通貨膨脹的因素。通貨膨脹水平的預(yù)測采用央行的通貨膨脹預(yù)測數(shù)據(jù)。

 

監(jiān)管折舊：計算方法與構(gòu)件模型中折舊補償部分相同。

 

資產(chǎn)處置：退出運行的老舊設(shè)備和故障設(shè)備的價值，要從RAB中扣除。

 

澳大利亞配電監(jiān)管政策最新變化及特點

 

2014年，澳大利亞能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)公布了《更優(yōu)監(jiān)管政策》框架性文件，將配電監(jiān)管機(jī)制由價格上限制改為收入上限制，修改了計算配電企業(yè)最大允許收入的一些計算方法和參數(shù)，并引入了新的激勵和審查機(jī)制。《更優(yōu)監(jiān)管政策》最早于2016年在維多利亞州的配電公司率先應(yīng)用。

 

《更優(yōu)監(jiān)管政策》帶來的新變化

 

由價格上限制改為收入上限制。《更優(yōu)監(jiān)管政策》將加權(quán)平均價格上限制調(diào)整為收入上限制，組成配電企業(yè)收入的收入構(gòu)建模型中各組成部分不變，配電公司的實際收入以監(jiān)管機(jī)構(gòu)批復(fù)的最大允許收入為限，與配電公司的實際配電量脫離了關(guān)系。

 

引入針對資本性支出的效益分享機(jī)制(CESS)。CESS的原理和計算方法與針對運營支出的效益分享機(jī)制(EBSS)基本相同。若配電公司在某一監(jiān)管年度資本性支出減少，從而在該監(jiān)管期發(fā)生了效率提升，那么其在該年度的支出減少量將留轉(zhuǎn)5年(與監(jiān)管周期相同)，配電公司在接下來的5年里依然可得到效率提升帶來的收益，相反若該監(jiān)管期效率下降，超出的支出也會對未來支出的補償造成影響。

 

對對標(biāo)結(jié)果差的企業(yè)進(jìn)行懲罰。在某監(jiān)管期內(nèi)，如果一家配電企業(yè)的對標(biāo)結(jié)果明顯差于其他配電公司，這家公司在本監(jiān)管期期末申請下一監(jiān)管周期收入時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會將這家公司與對標(biāo)平均水平之間的差距部分直接從配電公司提交的收入申請建議中減掉。

 

對資本性支出進(jìn)行更嚴(yán)格的事后審查。監(jiān)管機(jī)構(gòu)將對已完成資本性支出進(jìn)行事后審查，如果出現(xiàn)超支情況，且監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為部分或全部超支是無效率支出，將無法計入下一監(jiān)管期的資產(chǎn)基數(shù)，即意味著超支部分由配電企業(yè)自行承擔(dān)。

 

引入共享資產(chǎn)分擔(dān)規(guī)則。配電網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)除了提供受監(jiān)管的配電服務(wù)外，也可以用于其他競爭性業(yè)務(wù)，這樣的資產(chǎn)被定義為共享資產(chǎn)。在現(xiàn)有監(jiān)管政策下，只要一個配電資產(chǎn)是監(jiān)管資產(chǎn)，則該資產(chǎn)是監(jiān)管資產(chǎn)基數(shù)的一部分，可以享受相應(yīng)的監(jiān)管回報。在更優(yōu)監(jiān)管政策下，如果共享資產(chǎn)非監(jiān)管收入高于監(jiān)管收入的1%，相應(yīng)收入將被扣減，最高扣減金額為監(jiān)管收入的10%。

 

《更優(yōu)監(jiān)管政策》的特點

 

《更優(yōu)監(jiān)管政策》是順應(yīng)澳大利亞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況的產(chǎn)物，強調(diào)配電企業(yè)要為消費者長遠(yuǎn)利益考慮而對配電網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有效投資和運營。

 

實行收入上限制后，配電企業(yè)的實際收入與實際的配電量無關(guān)，在當(dāng)前澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用電需求較為平穩(wěn)的環(huán)境中更為公平合理，能夠減少配電企業(yè)受到的影響，保證相對平穩(wěn)的收益。

 

資本性支出效益分享機(jī)制的引入，可以進(jìn)一步抑制配電企業(yè)盲目投資的沖動，也對配電企業(yè)持續(xù)提高經(jīng)營效率、降低經(jīng)營成本提出了更高的要求。

 

由于配電網(wǎng)絡(luò)區(qū)域分布的特點，配電企業(yè)都在各自的服務(wù)范圍內(nèi)占有壟斷地位，因此本身是沒有競爭的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將不同配電企業(yè)進(jìn)行對標(biāo)，并對對標(biāo)結(jié)果差的企業(yè)進(jìn)行懲罰，實質(zhì)上是使配電企業(yè)之間形成一定的競爭關(guān)系。

 

資本性支出事后審查機(jī)制的引入，意味著配電企業(yè)必須更加審慎、高效地進(jìn)行必要的投資，從而間接抑制消費者的用電成本。

 

引入共享資產(chǎn)分擔(dān)規(guī)則，意味著配電公司不再享受利用監(jiān)管資產(chǎn)進(jìn)行非監(jiān)管業(yè)務(wù)而得到額外收益，體現(xiàn)了對用戶的公平原則，是對配電公司收入更精確地計算。

 

澳大利亞配電監(jiān)管政策演變的啟示

 

第一，監(jiān)管改革必須適應(yīng)國情實際。

 

世界上每個國家的條件都不同，因此沒有可以完全照搬的改革模式。澳大利亞雖然是一個聯(lián)邦制的國家，但是曾經(jīng)是英聯(lián)邦國家，因此并沒有采用美國式區(qū)域電力市場，形成眾多配電企業(yè)分散經(jīng)營，各自選取不同的監(jiān)管方式，而是主要借鑒了英國，由全國統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，建立統(tǒng)一的電力市場，形成了配電企業(yè)由少數(shù)幾家公司占有寡頭壟斷的格局。

 

第二，監(jiān)管政策應(yīng)該適應(yīng)社會和行業(yè)發(fā)展。

 

配電監(jiān)管政策最重要的作用就是對配電行業(yè)和企業(yè)行為的規(guī)范和引導(dǎo)，配電監(jiān)管政策變化應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和整個電力行業(yè)發(fā)展相適應(yīng)。在電力供應(yīng)不足時，配電監(jiān)管的目的主要是促進(jìn)配電基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的增加，這個階段包括澳大利亞在內(nèi)的各國配電業(yè)務(wù)都由政府直接管理，在垂直一體化的電力公司內(nèi)部，集中力量推動規(guī)模壯大;在電力供應(yīng)量能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要后，監(jiān)管開始通過政策規(guī)范并引導(dǎo)配電企業(yè)提高質(zhì)量、提高效率、降低成本，提供公平的競爭秩序，進(jìn)行更合理的資源分配;在全球氣候變暖、環(huán)境狀況日趨惡劣、資源逐漸枯竭的當(dāng)下，包括澳大利亞在內(nèi)的很多國家開始調(diào)整政策，以增加可再生能源利用率，促進(jìn)整個社會經(jīng)濟(jì)綠色和可持續(xù)發(fā)展。

 

第三，監(jiān)管可以采用豐富的手段。

 

監(jiān)管不是直接干涉企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營。澳大利亞的監(jiān)管更側(cè)重于利用經(jīng)濟(jì)的、激勵性的手段引導(dǎo)企業(yè)的投資和經(jīng)營行為。比如對持續(xù)改進(jìn)資本性支出和運營支出的激勵，以及促進(jìn)企業(yè)開發(fā)和應(yīng)用可再生能源消納技術(shù)、需求側(cè)管理技術(shù)的激勵機(jī)制。

 

打破電力企業(yè)的壟斷地位一直是各國電力監(jiān)管體制改革的重要內(nèi)容，但是輸配電企業(yè)擁有線網(wǎng)的天然壟斷性質(zhì)是不爭的事實。澳大利亞監(jiān)管通過對不同配電企業(yè)進(jìn)行對標(biāo)，并依據(jù)對標(biāo)結(jié)果對企業(yè)進(jìn)行獎懲，有效地創(chuàng)造出配電企業(yè)之間競爭關(guān)系。

 

第四，監(jiān)管政策需要適當(dāng)滿足各方利益。

 

電力監(jiān)管改革所涉及的各方利益和出發(fā)點各不相同。作為公共事業(yè)類的公司，電力企業(yè)有責(zé)任為整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù)、安全、可靠的電力，因此需要投入資金進(jìn)行電力設(shè)備維護(hù)和改造，需要技術(shù)和設(shè)備升級以滿足低碳發(fā)展的要求。電力企業(yè)的投資者希望電力企業(yè)有良好的收益，取得最大程度的投資回報。消費者則期望用最低的費用獲得充足、穩(wěn)定的電力供應(yīng)。澳大利亞的配電監(jiān)管政策的收入模型可以使企業(yè)正常投資和經(jīng)營成本得到有效回收，一方面可以保證配電行業(yè)的有序成長和電力供應(yīng)，另一方面可以保證股東有穩(wěn)定的回報。同時，通過一系列激勵機(jī)制，敦促企業(yè)持續(xù)降本增效，將消費者成本增長控制在可接受的范圍內(nèi)。