當(dāng)電力體制改革走過(guò)第十二個(gè)年頭，一份新的電改方案能帶來(lái)哪些改變？據(jù)了解，新電改方案已于近日上報(bào)國(guó)務(wù)院。12年前的改革打破了原國(guó)家電力公司集發(fā)、輸、配、售為一體，垂直運(yùn)營(yíng)、高度集中的格局，緩解了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中長(zhǎng)期存在的電力短缺問(wèn)題。12年后，新電改方案提出了包括發(fā)電計(jì)劃放開(kāi)、電價(jià)放開(kāi)、配售電放開(kāi)的“四放開(kāi)、一獨(dú)立、一加強(qiáng)”的改革計(jì)劃，并明確了改革的核心：電網(wǎng)不再買電賣電，從中間商變身成為服務(wù)商，以國(guó)家核定的輸配電價(jià)格進(jìn)行輸配電服務(wù)。

　　據(jù)悉，新一輪電改將會(huì)在售電側(cè)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成市場(chǎng)化的售電新機(jī)制。售電放開(kāi)改革從某種意義上也會(huì)改變電網(wǎng)的盈利模式。

　　從以上信息不難看出，新電改的思路已經(jīng)不同于2002年“五號(hào)文件”中“廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革目標(biāo)，改變意味著什么？中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者通過(guò)采訪相關(guān)專家和企業(yè)，帶讀者一起走進(jìn)中國(guó)電改，從發(fā)電側(cè)、輸配側(cè)和售電側(cè)3個(gè)環(huán)節(jié)全面了解電改的方方面面，探究電改的未來(lái)走向。

　　發(fā)電側(cè)：

　　改變："五號(hào)文件"：廠網(wǎng)分開(kāi)

　　新電改方案：發(fā)電計(jì)劃放開(kāi)、發(fā)電商與用戶直接商定價(jià)格

　　原因：尚未形成充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

　　在發(fā)電側(cè)進(jìn)行政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)，這是2002年“五號(hào)文件”中被公認(rèn)為走得最徹底也是最成功的一步。國(guó)家能源委員會(huì)專家委員會(huì)主任、國(guó)家能源局原局長(zhǎng)張國(guó)寶，在此前接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)回憶：當(dāng)時(shí)對(duì)電力體制改革比較有共識(shí)的首先是政企分開(kāi)，把政府的職能從原來(lái)的國(guó)家電力公司里面剝離出來(lái)，放到政府部門里面去；第二個(gè)是改革的模式，大家比較統(tǒng)一的看法就是廠網(wǎng)分開(kāi)。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)輸配業(yè)務(wù)在改革之前均屬于國(guó)家電力公司，把原來(lái)屬于國(guó)家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來(lái)，不再壟斷，不再由一家公司辦電，而是允許多家辦電，多種所有制辦電，引入競(jìng)爭(zhēng)。

　　多家辦電在后來(lái)實(shí)際上走了兩個(gè)步驟：一個(gè)步驟是把原來(lái)國(guó)家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來(lái)，但不是一家發(fā)電企業(yè)，而是組成了5家發(fā)電企業(yè)。第二是讓原來(lái)國(guó)家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競(jìng)爭(zhēng)，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來(lái)，包括外資以及中外合資、民營(yíng)企業(yè)，也包括非電力部門的企業(yè)來(lái)辦電。例如香港華潤(rùn)、臺(tái)灣地區(qū)的臺(tái)塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團(tuán)，民營(yíng)的協(xié)鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國(guó)信等都辦了一些電廠。估計(jì)現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)上百家都不止，而原屬于國(guó)家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例連一半都不到，這標(biāo)志著多種所有制都參與到發(fā)電領(lǐng)域中來(lái)，形成了多家辦電的競(jìng)爭(zhēng)格局。

　　但事實(shí)上廠網(wǎng)分開(kāi)雖然進(jìn)行得相當(dāng)徹底，但并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果：為競(jìng)價(jià)上網(wǎng)創(chuàng)造有利的競(jìng)爭(zhēng)條件。中國(guó)大唐集團(tuán)新能源股份有限公司的相關(guān)人士告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，目前發(fā)電行業(yè)存在最突出的問(wèn)題就是發(fā)電企業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重。以5大發(fā)電集團(tuán)為代表的發(fā)電企業(yè)把精力主要放在規(guī)模擴(kuò)張上，甚至不惜為此跑馬圈地、違規(guī)建廠，導(dǎo)致近些年來(lái)我國(guó)電力裝機(jī)速度空前絕后。數(shù)據(jù)顯示，12年前全國(guó)電力總裝機(jī)為3.9億千瓦，去年底達(dá)到12.47億千瓦，這還不包括行政命令淘汰的7000萬(wàn)千瓦小火電，相當(dāng)于每3年就增長(zhǎng)一倍，這種增速在世界電力界亦是罕見(jiàn)的。在這種擴(kuò)張模式下，多數(shù)投資主體傾向于高負(fù)債運(yùn)營(yíng)，而不太重視投資回報(bào)率，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)低下。

　　以5大發(fā)電集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率為例，資料顯示，在成立之初5大發(fā)電集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率平均為60%多，到2008年以后全部超過(guò)國(guó)家國(guó)資委規(guī)定的85%的央企負(fù)債高限，下屬企業(yè)中甚至有負(fù)債率高達(dá)210%的。現(xiàn)在，全國(guó)發(fā)電企業(yè)每年裝機(jī)容量投產(chǎn)1億千瓦，這方面投資至少在5000億元以上，但由于裝機(jī)過(guò)多、生產(chǎn)能力嚴(yán)重過(guò)剩，不少電廠建成投產(chǎn)后一直處于閑置狀態(tài)。比如，陜西渭河電廠兩臺(tái)萬(wàn)千瓦火電機(jī)組建成后2年多才真正發(fā)電、吉林長(zhǎng)山電廠一臺(tái)66萬(wàn)千瓦火電機(jī)組建成后近5年都沒(méi)有真正發(fā)電。又如，東北電網(wǎng)轄區(qū)電力裝機(jī)容量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)?shù)赜秒娦枨螅斐杉s3000億元以上投資成為沒(méi)有效益的盲目性投資。

　　“沒(méi)有形成良性、有效地競(jìng)爭(zhēng)是發(fā)電行業(yè)現(xiàn)在最大的問(wèn)題，也是電力體制改革急需要解決的問(wèn)題。如果發(fā)電環(huán)節(jié)沒(méi)有有效競(jìng)爭(zhēng)，那么現(xiàn)在即使是核定了輸配電價(jià)，實(shí)現(xiàn)了競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，對(duì)整個(gè)電價(jià)改革也是有害無(wú)利，所以這方面的改革應(yīng)該先行。”華北電力大學(xué)校長(zhǎng)助理、電價(jià)改革專家張粒子告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。

　　那么，這些問(wèn)題依靠新電改方案能否解決？大唐集團(tuán)新能源股份有限公司的相關(guān)人士根據(jù)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)認(rèn)為，新電改方案在發(fā)電側(cè)提出的改革方向值得一試，但還需配套機(jī)制跟上。比如相關(guān)部門應(yīng)負(fù)責(zé)制定并盡早發(fā)布重大項(xiàng)目投資原則以及電力設(shè)計(jì)、造價(jià)、建設(shè)與環(huán)保等行業(yè)先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)配套機(jī)制、管理體系，企業(yè)安全生產(chǎn)、投資回報(bào)率、資產(chǎn)收益率等進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管等等。

　　輸配環(huán)節(jié)：

　　改變：五號(hào)文件：輸配分開(kāi)

　　新電改方案：國(guó)家核定輸配電價(jià)，電網(wǎng)從“中間商”變“服務(wù)商”原因：不再輸配分開(kāi)是現(xiàn)實(shí)的選擇

　　提到輸配環(huán)節(jié)的改革，眾所周知，針對(duì)的就是電網(wǎng)。電網(wǎng)拆還是不拆，輸配分還是不分，在14年前就是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

　　根據(jù)張國(guó)寶的回憶，當(dāng)時(shí)有人提出電網(wǎng)也可以引入競(jìng)爭(zhēng)，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣，要把電網(wǎng)變成幾個(gè)公司。曾經(jīng)有過(guò)設(shè)想，按照原有的6個(gè)電管局（即東北、西北、華北、華中、華東、南方），把這6個(gè)電力大區(qū)變成6個(gè)電網(wǎng)公司。但是也有人提出，就算你把它變成了6個(gè)電網(wǎng)公司，在任何一個(gè)電網(wǎng)公司的管轄范圍內(nèi)它還是獨(dú)一家。例如東北電網(wǎng)，在東北地區(qū)內(nèi)，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競(jìng)爭(zhēng)，所以在它的范圍內(nèi)還是自然壟斷，只是這個(gè)自然壟斷的范圍從全中國(guó)變成了某一個(gè)區(qū)域而已，所以有人認(rèn)為這個(gè)改法不行，主張電網(wǎng)不能拆分，應(yīng)當(dāng)是全國(guó)“一張網(wǎng)”。

　　“為什么后來(lái)變成了國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)？由于當(dāng)時(shí)已有從天生橋（天生橋水力發(fā)電總廠，位于貴州省興義市）向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實(shí)際上已經(jīng)開(kāi)展了一系列西電東送工作，在此基礎(chǔ)上，已形成了云南、貴州、廣西、廣東聯(lián)網(wǎng)的雛形。所以說(shuō)，后來(lái)形成的國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)是各種意見(jiàn)，包括高層領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)果，也是根據(jù)當(dāng)時(shí)中國(guó)電網(wǎng)的狀況作出的決定。”張國(guó)寶解釋道。

　　時(shí)過(guò)境遷，不僅電網(wǎng)的拆分已經(jīng)逐步淡出電力體制改革的方向。就連“五號(hào)文件”中力主的“輸配分開(kāi)”也不再進(jìn)入新電改的討論范圍。“其實(shí)將電網(wǎng)長(zhǎng)距離輸電和城市配電分開(kāi)是為了更好地厘清電網(wǎng)的輸電成本，在配電側(cè)進(jìn)行更為市場(chǎng)化的改革。但這么多年的經(jīng)驗(yàn)證明，輸電與配電都是自然壟斷環(huán)節(jié)，沒(méi)有必要一定分開(kāi)。分開(kāi)反而會(huì)加大成本。”中國(guó)華能集團(tuán)高級(jí)經(jīng)濟(jì)師、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心特約研究員張安華告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。

　　有學(xué)者量化分析認(rèn)為，我國(guó)實(shí)行輸配分開(kāi)將增加成本600~800億元，不利于電力工業(yè)效率提高，反而帶來(lái)效率損失。    張安華認(rèn)為，當(dāng)年“五號(hào)文件”主要是借鑒英國(guó)電力體制改革的模式，但實(shí)際上改革沒(méi)有必要非得遵循統(tǒng)一的模式，世界各國(guó)電力改革模式有多樣性。既有輸配電業(yè)務(wù)分開(kāi)的，也有輸配合一國(guó)家；既有電網(wǎng)與調(diào)度合一的，也有電網(wǎng)與調(diào)度分離的。法國(guó)、日本、巴西和美國(guó)部分電力公司目前仍采取發(fā)電、輸電、配售電集中在一個(gè)集團(tuán)公司的模式，而從目前我國(guó)的國(guó)情來(lái)看，輸配不分更為妥當(dāng)，阻力也更小。

　　中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)副秘書長(zhǎng)歐陽(yáng)昌裕也認(rèn)為，基于電力體制現(xiàn)實(shí)情況考慮，輸配不應(yīng)分開(kāi)，因?yàn)檫@無(wú)助于壟斷問(wèn)題的解決：“配電環(huán)節(jié)是壟斷的，輸電環(huán)節(jié)也同樣壟斷，所以從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)是將發(fā)電環(huán)節(jié)分開(kāi)，更重要的是給用戶以選擇權(quán)，要牢牢抓住發(fā)電環(huán)節(jié)和用電環(huán)節(jié)這兩個(gè)存在競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)，配電和輸電就應(yīng)該是壟斷的環(huán)節(jié)。”

　　售電側(cè)：

　　改變：五號(hào)文件：競(jìng)價(jià)上網(wǎng)

　　新電改方案：成立售電公司，允許民間資本進(jìn)入

　　原因：競(jìng)價(jià)上網(wǎng)短時(shí)間內(nèi)有難度

　　當(dāng)新電改方案上報(bào)國(guó)務(wù)院的消息一發(fā)布，很多人對(duì)“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的字眼沒(méi)有直接出現(xiàn)在“四放開(kāi)、一獨(dú)立、一加強(qiáng)”的改革計(jì)劃里感到非常詫異。如果不競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，那么電改有什么意義？

　　“目前發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價(jià)制定基本以政府定價(jià)為主結(jié)合部分雙邊交易形成的市場(chǎng)定價(jià)（2014年全國(guó)比例估計(jì)約2%）。未來(lái)上網(wǎng)電價(jià)或由發(fā)電企業(yè)（火電先行，水電逐步跟進(jìn)）與下游用戶（從單一的電網(wǎng)擴(kuò)大為大用戶、獨(dú)立配售電企業(yè)以及電網(wǎng)等多主體）通過(guò)協(xié)商或交易平臺(tái)（獨(dú)立于電網(wǎng)的第三方機(jī)構(gòu)）形成，電價(jià)對(duì)于成本變動(dòng)的傳導(dǎo)通過(guò)市場(chǎng)而非政府形成，同時(shí)供求關(guān)系對(duì)于價(jià)格的影響也將加大，這是新電改方案所呈現(xiàn)出來(lái)的狀態(tài)，這種狀態(tài)也是一種競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的表現(xiàn)形式，相較于完全的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)更符合實(shí)際。”張安華說(shuō)。

　　根據(jù)張國(guó)寶的回憶，我國(guó)此前有過(guò)兩次競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的嘗試，但都沒(méi)有成功。在1999~2001年，受1998年亞洲金融危機(jī)的影響，我國(guó)用電需求下降，一度有過(guò)供大于求的情況。后來(lái)成為嚴(yán)重缺電省的浙江，當(dāng)時(shí)也一度電力供應(yīng)寬松，所以率先嘗試了競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。他們引進(jìn)了國(guó)外競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的報(bào)價(jià)軟件，結(jié)合浙江省的情況進(jìn)行了修改，通過(guò)計(jì)算機(jī)自動(dòng)比對(duì)，擇優(yōu)調(diào)度上網(wǎng)。但亞洲金融危機(jī)的影響很快過(guò)去了，2002年起全國(guó)大部分地方又變得缺電了，浙江省尤為嚴(yán)重，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)已難繼續(xù)下去，自動(dòng)消亡了。

　　2002年電力體制改革之后，新成立的電監(jiān)會(huì)把電力供應(yīng)相對(duì)寬松的東北電網(wǎng)作為試點(diǎn)，推行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。但實(shí)施不久，包括電網(wǎng)公司和幾大電力公司紛紛反映，認(rèn)為競(jìng)價(jià)上網(wǎng)時(shí)機(jī)還不成熟，條件還不具備，企業(yè)虧損，要求停止試點(diǎn)。

　　張國(guó)寶認(rèn)為，嘗試競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的實(shí)踐，需要一定條件。電力供應(yīng)相對(duì)寬松是先決條件，此外，還需要定價(jià)制度等配套改革。前幾年，電力供應(yīng)一直偏緊，通脹的威脅也一直存在，煤電矛盾突出，盡快解決電力供應(yīng)緊張成了主要矛盾，所以競(jìng)價(jià)上網(wǎng)一直難以實(shí)施。“然而近幾年，雖然電力供應(yīng)已經(jīng)不是問(wèn)題。但新的矛盾又來(lái)了。出于我國(guó)治理霧霾、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的需求，新能源如光伏、風(fēng)電、核電飛速地發(fā)展，這些都需要成本，與它們相比煤炭的成本更低。所以如果把它們放在同一個(gè)平臺(tái)上競(jìng)價(jià)上網(wǎng)絕對(duì)是不現(xiàn)實(shí)的。這是現(xiàn)在阻礙競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的主要矛盾。”張安華說(shuō)。

　　除了提出更符合實(shí)際的交易方案之外，售電側(cè)市場(chǎng)化改革將允許6類企業(yè)成為新的售電主體，包括現(xiàn)有的獨(dú)立配售電企業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、社會(huì)資本投資、分布式能源的用戶或微網(wǎng)系統(tǒng)、公共服務(wù)行業(yè)和節(jié)能服務(wù)公司以及發(fā)電企業(yè)。分析認(rèn)為此次售電側(cè)放開(kāi)，將為節(jié)能服務(wù)公司、公共服務(wù)行業(yè)公司等打開(kāi)一項(xiàng)新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委公布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國(guó)從事節(jié)能服務(wù)的企業(yè)為4175家，其中節(jié)能服務(wù)公司已達(dá)3210家。一些配電設(shè)備企業(yè)或者正在為配網(wǎng)做準(zhǔn)備的電氣公司，也有望成為新的售電公司或配電領(lǐng)域有力的競(jìng)爭(zhēng)者。

　　電價(jià)小貼士：

　　電價(jià)廣義上可以分為：上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)、銷售電價(jià)。

　　上網(wǎng)電價(jià)就是電網(wǎng)企業(yè)向發(fā)電企業(yè)購(gòu)買電的價(jià)格；

　　輸配電價(jià)相當(dāng)于電的運(yùn)費(fèi)；銷售電價(jià)就是電用戶購(gòu)買電的價(jià)格；

　　即：銷售電價(jià)=上網(wǎng)電價(jià)+輸配電價(jià)+輸配電損耗+政府性基金

　　舉例：承德某公司要從唐山買一車煤（電）。

　　那么這車煤的價(jià)格=唐山煤公司的出廠價(jià)（上網(wǎng)電價(jià)）+運(yùn)輸公司收取的運(yùn)費(fèi)（輸配電價(jià)）+路上顛簸撒出的煤渣（輸配電損耗）+政府性基金（高速路收費(fèi)站收取的費(fèi)用）