我國電建市場四大問題解析

2017-10-03 13:29:24 中國電力企業(yè)管理　點擊量：評論 (0)

編者按從計劃經濟到市場化改革，從集資辦電到主輔分離，從大干快上、跑馬占地到煤電建設項目急剎車、剎死車，電力建設火電施工企業(yè)鑄就了我國火電裝機逾10億千瓦的輝煌，也遭受著壓減煤電產能而引發(fā)的電源建

編者按

從計劃經濟到市場化改革，從集資辦電到主輔分離，從“大干快上”、“跑馬占地”到煤電建設項目“急剎車”、“剎死車”，電力建設火電施工企業(yè)鑄就了我國火電裝機逾10億千瓦的輝煌，也遭受著壓減煤電產能而引發(fā)的電源建設施工產能相對過剩的“陣痛”。據(jù)中電聯(lián)《電力建設企業(yè)經營情況調研報告》顯示，在電力建設“新常態(tài)”下，兩大電力建設集團火電板塊2016年利潤總額和營業(yè)收入利潤率較2015年出現(xiàn)“雙降”，資產負債率和已完工未結工程款呈現(xiàn)“雙升”。“兩金”居高不下、招投標行為不規(guī)范、合同條款不平等、已完工程結算難等市場現(xiàn)狀，使本應分享改革紅利的火電施工企業(yè)，卻游走于下行的邊緣，成為行業(yè)的弱勢群體累累受壓。究其個中原因，是行業(yè)缺乏明確的市場監(jiān)管部門和監(jiān)管職能劃分不清。

　　“十三五”時期，我國經濟進入“新常態(tài)”，傳統(tǒng)發(fā)電行業(yè)固定資產投資銳減，市場規(guī)模逐漸萎縮。2016年電建企業(yè)火電板塊利潤總額從2015年10.43億元下降至6.97億元，營業(yè)收入利潤率較2015年下降0.79個百分點，近半數(shù)火電施工企業(yè)虧損，生存和經營環(huán)境進一步惡化。根據(jù)預測，“十三五”期間，電建施工企業(yè)主營業(yè)務收入和利潤將大幅減少，部分企業(yè)生存受到挑戰(zhàn)。“十三五”期間僅火電建設項目營業(yè)收入將減少670億元，利潤總額減少16億元以上，全行業(yè)面臨生產經營的“寒冬期”。

　　電源建設市場存在四大問題

　　電力基礎設施建設作為電力生產的首要環(huán)節(jié)和重要因素，為我國電力發(fā)展打下了堅實的基礎。在1998年以前，電力部作為電力行業(yè)管理部門，同時發(fā)揮著政府管理的職能，火電建設市場相對規(guī)范。2002年國家啟動首輪電力體制改革，伴隨著“廠網分開”，電力建設市場初步形成，市場競爭愈發(fā)明顯，盡管當時沒有明確的監(jiān)管機制，但電建施工企業(yè)和發(fā)電企業(yè)之間有暢通的對話渠道，促進了電力施工管控能力的快速提升，形成了強大的火電施工能力。隨著我國經濟快速發(fā)展，用電需求猛增，各大發(fā)電集團規(guī)模化發(fā)展，發(fā)電建設項目數(shù)量及總容量激增，與此同時，過去的行業(yè)管理逐步被企業(yè)自行管理所取代，眾多不良的市場現(xiàn)狀和競爭“陋習”，也在市場監(jiān)管的死角中滋生蔓延。

　　招投標不規(guī)范，“最低價中標”擾亂市場秩序。一方面，不可否認，在供給側結構性改革的背景下，國內火電建設施工能力明顯過剩，部分企業(yè)存在極大的生存危機。在這種大環(huán)境下，火電施工企業(yè)迫于生存壓力，以明顯低于行業(yè)“平均成本價”競標，一些項目的評標機構也對此聽之任之，加上監(jiān)管缺位，評標機制不夠科學，存在缺陷，導致“低價中標”現(xiàn)象頻發(fā)。另一方面，2014年下半年到2015年上半年，電建施工企業(yè)與工程業(yè)主博弈明顯。業(yè)主方不認可電建企業(yè)“零利潤”報價，普遍設定低于平均實際成本且不具透明度的“攔標價”，并采取“背靠背”、“各個擊破”的方式與火電施工企業(yè)開展“競爭性談判”達到壓低價款的目的，適應《招標投標法》中“就同一招標項目向潛在投標人或投標人提供有差別的項目信息”的違規(guī)條款。尤其是在當前壓減煤電產能的背景下，這種低于成本的“最低價中標”和違規(guī)行為，將導致火電施工企業(yè)陷入“入不敷出”和“坐吃山空”的兩難境地。

　　實際上，住建部等部門已印發(fā)多個相關文件來規(guī)范招投標行為，但監(jiān)管職能的缺失和監(jiān)管范圍的不明晰，導致了市場不規(guī)范現(xiàn)象的繁衍，這其中還包括不規(guī)范設定的投標保證金和質量保證金。近幾年項目保證金的數(shù)額水漲船高，名目繁多，極端個案的投標保證金單個標段數(shù)額突破2000萬元。保證金征收標準任意設定、返還不及時等現(xiàn)象頻發(fā)，已嚴重危及火電施工企業(yè)正常的生產經營。

　　合同條款不規(guī)范，工程變更所增加的費用得不到補償。隨著工程設計深度問題而出現(xiàn)的標準提高，變更設計、變更材料等現(xiàn)象在施工過程中普遍存在，但所增加的費用卻往往得不到認可和補償。這些現(xiàn)象的發(fā)生與合同條款的不規(guī)范和不平等有著脫不開的干系。盡管住建部等九部委出臺了建設工程合同示范文本，對建設工程工程量清單計價規(guī)范等都有很詳細的標準和管理辦法。但這種國家標準和規(guī)定在火電建設市場上并沒有得到貫徹執(zhí)行，或被招標方“視而不見”，亦或以五花八門的方式巧立特殊條款，采用合同單價和單列包干費用設定為固定價格的做法，不因市場、環(huán)境、政策變化或其他任何因素而調整，以“總價包死”的形式將經營和管理風險轉嫁給施工企業(yè)，增加了施工企業(yè)成本和安全生產隱患。一方面，工期、造價、質量都是重要的合同要素，但是工期的拖延、創(chuàng)建優(yōu)質工程等增加成本的措施往往不與費用掛鉤，多投入的成本得不到認可補償；另一方面，招標文件的實物工程量和設計圖紙的實物工程量存在差異，這其中包括整個施工周期材料價格的浮動，即所謂的量差和價差，也得不到相應的認可。長此以往，電建企業(yè)得不到相應的費用補償，虧損履約工程項目不利于電建企業(yè)的良性發(fā)展。

　　目前在國際上通行的“菲迪克條款”，實際上是為平衡甲乙雙方關系而設定，體現(xiàn)了責任和風險共擔的原則。目前我國電建市場的合同條款均由甲方設定，調價空間被鎖死，合同的客觀、公正和科學性無從體現(xiàn)。不能客觀地對商務價格作調整，就是因為缺乏相應的市場規(guī)則和有效監(jiān)管，造成招標投標過程中的法律意識淡薄。

　　工程預付款執(zhí)行不規(guī)范，導致項目啟動難度增大。在市場環(huán)境相對較好時期，工程的預付款付給相對規(guī)范，不存在扣減或付給滯后的問題。但隨著近幾年電建施工企業(yè)的市場地位的愈發(fā)被動，工程預付款呈現(xiàn)縮減態(tài)勢，甚至在一些民營企業(yè)承建的項目中出現(xiàn)“零”預付款或墊資的情況。即便以前些年足額收取預付款的條件，也難以滿足開展前期準備工作的資金需求。在這樣惡劣的環(huán)境下，施工企業(yè)只能通過銀行貸款來解決流動資金，加大了施工企業(yè)財務成本。背負不斷擴大的工程成本和施工風險，遭受保證金提額和預付款扣減的雙重擠壓，已成為目前電建施工企業(yè)普遍面臨的又一大問題。

　　以審計結果為結算依據(jù)導致結算周期延長，滯后電建企業(yè)效益回收。工程完工后，很多項目出現(xiàn)不能及時進行竣工結算的情況，有的甚至長達數(shù)年，竣工結算拖延半年至一年已成為常態(tài)。一方面，由于施工期間業(yè)主方以口頭承諾變更事宜而不出具書面變更或委托資料，有些變更雖然明確留待工程結算時解決，但隨著結算周期的延長，費用索賠的不確定性因素增加，常常出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，致使變更索賠工程量簽證過程非常艱難。另一方面，電建施工企業(yè)與業(yè)主單位在人工費調整、材料價差、趕工費、優(yōu)質優(yōu)價、合同外工程量差、工程預算定額標準等方面的理解也存在較大分歧，轉移財務經營風險的事項也經常發(fā)生，也是雙方結算困難的重要原因。

　　工程審計的初衷是保證竣工項目費用真實、合規(guī)，維護國家及項目各市場主體利益及市場公平。但目前一些審計單位的審計費用往往與審減額掛鉤，業(yè)主方單方面委托的第三方審計過程中經常出現(xiàn)有失公平公正的做法，如隨意增加審計次數(shù)、延長審計周期，甚至出現(xiàn)要求審減額達到預定值的情況。業(yè)主單位、施工企業(yè)及審計單位三方關系錯綜復雜，也是產生不規(guī)范及腐敗行為的重要環(huán)節(jié)，導致項目竣工結算周期一再延長，這期間的資金投入只能靠施工企業(yè)自籌解決，效益回收滯后客觀加大了施工企業(yè)的經營成本，這些也都是電力工程建設市場不規(guī)范的現(xiàn)象。

　　電建行業(yè)亟待完善監(jiān)管

　　在當前煤電項目停緩建的背景下，加強對火電板塊傳統(tǒng)建設項目的市場監(jiān)管尤為重要。“最低價中標”不止是電建市場的“陋習”，同樣也存在于市政、公路甚至民生工程。“最低價中標”的招投標方式，不僅容易導致“劣勝優(yōu)汰”，擾亂市場秩序，降低企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的積極性，同樣也會埋下安全質量隱患，引發(fā)更嚴重的后果，百害而無一利。

　　當前，為疏導電建行業(yè)產能過剩，國家提出“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議，為我國電力施工企業(yè)創(chuàng)造了更加廣闊的市場空間。部分企業(yè)在“走出去”的同時，不可避免地把“陋習”也帶到了海外。惡性競爭不僅將利益讓位于別國，使其坐收漁翁之利，還徒增我國企業(yè)“走出去”的風險，甚至有損國家形象。

　　沒有規(guī)則就沒有敬畏，電力建設市場不規(guī)范現(xiàn)象叢生，從另一個側面反映出市場監(jiān)管的缺位，規(guī)則的缺失。電力建設市場亟待完善監(jiān)管，應盡早明確或建立電力建設市場行業(yè)監(jiān)管機構，明確其招投標、合同簽訂、工程結算等市場各個環(huán)節(jié)相關行業(yè)監(jiān)管職責；依據(jù)國家相關法律法規(guī)，制定完善電力建設招投標管理辦法等相關行業(yè)監(jiān)管規(guī)章制度，開展招投標、工程結算等市場行為的監(jiān)督管理，規(guī)范市場各方主體的自律行為，協(xié)調解決招投標及合同履約過程中發(fā)生的市場爭議，確保電力建設行業(yè)走上良性發(fā)展的軌道。

　　在規(guī)范招投標行為方面，建立完善科學的項目中標機制，按照“綜合最優(yōu)中標”原則，加強推行統(tǒng)一的工程量清單計價方式力度，加強概預算水平和工程成本分析；在推行合同示范文本方面，敦促市場各主體嚴格執(zhí)行九部委頒布的建設工程合同范本，規(guī)避合同條款有失公平及執(zhí)行隨意等不規(guī)范情況發(fā)生；在規(guī)范市場主體行為方面，有效利用現(xiàn)有信用監(jiān)管平臺，及時反饋曝光有違市場誠信原則的行為和企業(yè)，營造良好的市場運行環(huán)境。

　　電力施工企業(yè)任重道遠

　　面對嚴峻的生存環(huán)境，電建施工企業(yè)任重道遠，仍需“內”“外”求索。

　　所謂對“內”，一方面是抓好企業(yè)的兼并重組和僵尸企業(yè)出清，整合企業(yè)資源，解決歷史遺留問題。就目前施工企業(yè)總體情況而言，即便“走出去”釋放了部分產能，但國內建設能力依然過剩，所以處理無效資產和深化企業(yè)內部整合勢在必行。應本著“救人不救企”，對業(yè)主和社會負責任的原則，刀刃向內，大刀闊斧地剔除無效資產，提升資源整合能力，加速淘汰落后產能，盤活存量資產，卸下包袱，輕裝上陣。

　　另一方面，電建施工企業(yè)自身應加強創(chuàng)新管理，提質增效，調整業(yè)務結構，拓展業(yè)務領域，實現(xiàn)多元化發(fā)展。在國內不再坐等火電項目，積極拓展新能源建設和基礎設施建設領域業(yè)務；同時延長產業(yè)鏈，從過去單純的火電廠施工，將業(yè)務范圍延伸至檢修改造、運維調試及相關產業(yè)鏈。

　　企業(yè)的自我優(yōu)化離不開外部環(huán)境支持。當前，電建施工企業(yè)在開展非電業(yè)務和PPP項目時面臨著資質受限、融資困難等障礙。電建施工企業(yè)非電業(yè)務資質少，導致承接“一手單”有難度，目前只能承接分包項目。同時，由于電建施工企業(yè)長期處在惡性的競爭環(huán)境下，積累少，家底薄，財務狀況普遍較差，難以依靠自身的資本優(yōu)勢來爭取項目，也沒有積累和能力來撬動市場，更無法通過投資行為來拉動市場。因此，在資質、融資能力上都難以在非電業(yè)務拓展上取得進展。但實際上，電力建設工程技術含量高，建設難度大，專業(yè)門類廣，電建施工企業(yè)已積累了豐富的施工經驗和完備的施工裝備，因此，國家在“去產能”的特殊時期，應考慮為電力施工企業(yè)出臺相關配套政策，促成電力工程施工總承包資質與基礎設施建設等行業(yè)資質的互認相容，降低融資門檻，暢通融資渠道，為電建施工企業(yè)開拓非電業(yè)務掃清障礙，提供幫扶。

　　所謂對“外”，是借著“一帶一路”的東風，積極開拓海外市場。據(jù)相關專業(yè)機構對比中國經濟發(fā)展投資強度測算，“一帶一路”沿線國家未來固定資產投資需求介于9萬億美元至21萬億美元之間，市場空間巨大。目前，我國電力建設企業(yè)在海外市場拓展已經初具規(guī)模，2016年末，兩大電建集團已簽約國外合同金額近12000億元，約占全部合同金額的40%。

　　當前我國電建施工企業(yè)的海外市場主要在海灣、東南亞以及非洲等中等、欠發(fā)達地區(qū)。根據(jù)以往經驗，我國企業(yè)的主要競爭對手是日韓企業(yè)。與其相較，雖然我國企業(yè)施工能力和技術裝備與之相匹敵，但日韓企業(yè)多以行業(yè)層級參與競爭，國家行為的支持力度大，行業(yè)倡導和相關機構主導力強，行業(yè)管理和金融支持政策使我國電建施工企業(yè)只可“望其項背”。電建施工施工企業(yè)在“走出去”的過程中除了加強自我約束，避免無序競爭外，仍需國家相關支持政策的盡早落地，加強行業(yè)引領，引導電建施工企業(yè)有序參與相關國家電力項目投資建設，暢通融資渠道，加強海外市場監(jiān)管，提供及時必要的法律援助服務，以“國家行為”支持和幫助更多電建施工企業(yè)走出國門參與國際競爭，為我國電力建設企業(yè)“走出去”保駕護航。

　　不念過往，不懼未來。電力建設施工企業(yè)的經營困境只是我國經濟發(fā)展階段性矛盾的具體表現(xiàn)。推進企業(yè)精細化管理，積極疏導產能，“內”“外”求索，電建之路雖不平坦，但前景依然光明。