十八大以來價格改革成就專題報告之十一

完善節(jié)能環(huán)保價格政策

助力生態(tài)文明建設(shè)

　　——黨的十八大以來節(jié)能環(huán)保價格政策助力生態(tài)文明建設(shè)紀實

　　價格是市場經(jīng)濟條件下資源配置效率的“牛鼻子”。對于生產(chǎn)者來說，要建立能夠反映資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的價格形成機制，通過深化改革和制度創(chuàng)新，把節(jié)約資源、減少排放轉(zhuǎn)化為發(fā)展的內(nèi)在動力和約束，使主動節(jié)約者、積極減排者在市場競爭中獲得更多的效益和機會，使浪費資源者、高污染排放者付出更大的成本和代價。對于消費者來說，由于收入差距的存在，不同收入人群對價格的敏感程度是不一樣的。如果一味強調(diào)配置效率，其價格就不能被低收入人群所接受，這需要按照社會公平原則制定有關(guān)配套措施，堅持“保基本”的理念，對低收入人群生活給予必要保障。

健全節(jié)能價格政策體系

引領(lǐng)能源生產(chǎn)和消費革命

　　黨的十八大以來，國家發(fā)展改革委認真貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展思想，健全了反映能源稀缺程度和環(huán)境損害成本的價格形成機制，完善了“保基本”的居民階梯價格制度，在鋼鐵、水泥、電解鋁等領(lǐng)域形成了基于能耗的階梯價格體系，有力地促進了我國生態(tài)文明建設(shè)。

　　——節(jié)約能源，人人有責。這些年來，對于居民日常生活和一些特殊行業(yè)中使用的水、電、氣，實施了用得越多、價格越高的政策。這與人們習慣的買東西買得越多、價格越便宜的道理不太一樣。這是為什么呢？

　　我國人口基數(shù)大，人均下來可支配資源就少，水、電、氣在我國都屬于緊缺的能源資源產(chǎn)品，為了促進居民樹立節(jié)能意識，改善消費習慣，國家發(fā)展改革委對居民用水、電、氣推出了階梯價格機制，也就是根據(jù)使用量的多少分成幾檔，并按檔實行遞增的價格標準。其中，對于保證居民基本生活需要的用水、電、氣，實行較低價格，對于對可用可不用的用能需求實行較高價格，對高消費的用能需求實行高價格，這樣既滿足人民群眾基本生活需求，又能促進資源節(jié)約利用。正是因為如此，許多家庭的節(jié)能意識明顯增強，社會上節(jié)能的習慣蔚然成風。

　　以居民階梯電價為例。自2012年底國家發(fā)展改革委全面推進居民階梯電價制度以來，居民節(jié)電意識明顯上升，電力消費習慣明顯改善，既保障了低收入群體日常生活用電支出維持在低水平，又促使人們形成了人走燈熄等良好的用電習慣，有力推動了資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)。如果你家是“低保戶”或者“五保戶”，則每月有10-15度的電量不用花錢。據(jù)測算，我國有3616萬戶的城市低保家庭、農(nóng)村五保戶享受了該優(yōu)惠，一年下來，戶均優(yōu)惠54元，占到該類家庭電費總支出的30%-40%，減少了他們的電費支出20億元。2012-2015年間，一、二、三檔居民用電量增速分別為7.7%、9%和2.2%，第三檔用電量增速顯著低于前兩檔，而且第三檔總用電量占全部居民用電量的比重從21.6%降至18.9%，下降了2.7個百分點。同期的全社會用電量增速為2.9%。北京大學國家發(fā)展研究院評估認為，居民的基本用電需求得到了較好保障，繼續(xù)保持了較快增長；同時，高消費的奢侈用電需求得到了一定程度的遏制。在上海開展的問卷調(diào)查結(jié)果也顯示，居民階梯電價制度實施以來，大部分居民已形成較強的節(jié)電意識，35.1%的居民專門購置了節(jié)電設(shè)備（如購買節(jié)能燈、用太陽能熱水器替代電熱水器等），17.5%的居民改善了用電習慣（如隨手關(guān)燈、及時關(guān)閉待機電器、將電熱水器24小時保溫改為即開即用等）。

　　——節(jié)能降耗，勢在必行。近幾年，我國電解鋁、水泥、鋼鐵等行業(yè)呈現(xiàn)高能耗、低門檻的粗放式發(fā)展，在新常態(tài)下，固有的產(chǎn)能嚴重過剩越來越突出。以鋼鐵行業(yè)為例，長流程鋼鐵企業(yè)能源支出占總成本40%，其中電費占能源支出的30～40%，單位產(chǎn)品能耗非常高。2015年我國粗鋼產(chǎn)能11億噸，實際產(chǎn)量約8億噸，產(chǎn)能利用率僅70%，鋼鐵產(chǎn)能已由區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性過剩轉(zhuǎn)變?yōu)榻^對過剩。隨著國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進，鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)采取技術(shù)手段進行節(jié)能降耗改造，淘汰部分能耗高、低效率企業(yè)，勢在必行。黨的十八大以來，國家發(fā)展改革委陸續(xù)對電解鋁、水泥、鋼鐵行業(yè)實行基于能耗的階梯式價格政策，與居民階梯以電量為分檔基礎(chǔ)略有不同，高耗能行業(yè)階梯是以能耗作為分檔基礎(chǔ)，能耗越高，用電價格越高，通過經(jīng)濟手段促進企業(yè)自主加快節(jié)能改造，降低能耗以達標，降低能源成本支出以提高企業(yè)經(jīng)濟效益。

　　比如，對于采用5000噸新型干法生產(chǎn)線的一家水泥生產(chǎn)企業(yè)，年產(chǎn)200萬噸水泥，在國家基于可比熟料綜合電耗水平標準的階梯電價政策出臺后，按噸水泥可比綜合電耗100度計，每度電加價0.1元，電費支出年增加2000萬元；每度電加價0.2元，電費支出年增加4000萬元。據(jù)主管部門統(tǒng)計，在水泥階梯電價政策實施前，國內(nèi)有20%左右產(chǎn)能的生產(chǎn)線達不到國家規(guī)定的能耗標準；階梯電價實施后，水泥企業(yè)技術(shù)改造積極性大為增強，生產(chǎn)線達不到能耗標準的一半被淘汰、一半經(jīng)過升級改造達到了國家規(guī)定的能耗標準。這樣，既節(jié)約了能源，又實現(xiàn)了行業(yè)優(yōu)勝劣汰、良性競爭，成為落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的典型，一舉多得。

同一片藍天下

同呼吸共命運

　　廢氣、廢水、廢物無節(jié)制的排放，是造成當前環(huán)境問題的重要因素。減排，是我國發(fā)展必須著力解決的嚴峻挑戰(zhàn)。推動減排，一方面需要大力推動技術(shù)創(chuàng)新，研究更加清潔的、資源循環(huán)利用的新生產(chǎn)方式；另一方面，也要建立環(huán)境成本內(nèi)部化的價格政策，逐步使企業(yè)排放各類污染物承擔的支出高于主動治理成本，提高企業(yè)主動治污減排的積極性。

　　——黑色煤電，清潔排放。2016年我國能源生產(chǎn)總量34.6億噸標煤、能源消費總量43.6億噸標煤，其中原煤生產(chǎn)占能源生產(chǎn)總量69.6%、煤炭消費占一次能源消費總量62%，而世界一次能源消費中煤炭占比僅28.1%，凸顯了煤炭在我國能源消費中的主體地位。我國以煤為主的資源稟賦決定了能源消費以煤為主的格局，也決定了以煤電為主的電力生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)，2016年我國每100度電中有66度是由燃煤電廠發(fā)出的。有效降低燃煤電廠二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵等污染物排放，是減少排放、促進空氣質(zhì)量改善的“牛鼻子”。

　　目前，我國統(tǒng)調(diào)燃煤發(fā)電機組已基本完成脫硫、脫硝和除塵改造，大部分完成了超低排放改造工作，減排成效顯著，其中：二氧化硫排放績效從2005年的每度電6.36克降低至2016年的0.39克，氮氧化物排放績效由2005年的每度電3.62克降低至2016年的0.36克。2015年推進的燃煤機組超低排放和節(jié)能改造使全國主要污染物排放總量二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵分別降低22%、25%和11%左右。

　　上述成效的取得，主要得益于電價政策的支持。為支持燃煤發(fā)電企業(yè)進行技術(shù)改造，彌補安裝脫硫、脫硝、除塵設(shè)備及其運行維護成本，促進環(huán)境成本內(nèi)部化，自2004年起，國家發(fā)展改革委陸續(xù)出臺了脫硫、脫硝、除塵環(huán)保電價政策。目前，安裝了脫硫、脫硝、除塵設(shè)施且排放符合國家標準的燃煤發(fā)電企業(yè)執(zhí)行每度電1.5分、1分和2厘的環(huán)保加價政策；自2016年起，對達到超低排放標準的燃煤機組實行每度電1分（老機組）或5厘（新建機組）的超低排放電價支持政策。

　　國家電投集團下屬平頂山電廠地處河南省煤電基地，裝有兩臺100萬千瓦煤電機組，在國家環(huán)保電價支持下，在機組設(shè)計、建設(shè)階段就同步建設(shè)了脫硫、脫硝等設(shè)施，2011年底實現(xiàn)機組投產(chǎn)和脫硫、脫硝等環(huán)保設(shè)施同步達標運行。隨后國家發(fā)展改革委2015年出臺超低排放環(huán)保電價政策時，平頂山電廠迅速跟進，當年就投入2.8億元，對兩臺煤電機組實施全球首例“超凈電袋+脫除一體化協(xié)同治理”的超潔凈排放改造，并順利通過國家環(huán)保部門的驗收，成為河南省第一座單機百萬千瓦超潔凈排放燃煤火電。平頂山電廠超低排放改造完成后，實現(xiàn)二氧化硫年減排1500噸、氮氧化物年減排1600噸、煙塵年減排500噸的顯著效果，躋身河南省節(jié)能環(huán)保標桿引領(lǐng)機組前列。

平頂山電廠超潔凈排放改造前后污染物排放濃度（mg/Nm3）

　　——給汽車尾氣口戴上口罩。城市里馬路上每天車流、人流匯聚在一起，汽車尾氣令人頭昏、惡心，大家戴著口罩，不敢“遛馬路”。為改善大氣質(zhì)量，加強機動車尾氣排放污染控制，我國在不斷加快車用油品質(zhì)量升級進程。在20世紀90年代初，我國催化裂化裝置的大規(guī)模建設(shè)為汽油組分調(diào)整創(chuàng)造了條件，推動了汽油無鉛化進程。從1999年7月1日起，以中國石化、中國石油為代表的煉油企業(yè)停止生產(chǎn)70號汽油和含鉛汽油，實現(xiàn)了我國汽油的無鉛化。從2003年至2017年，我國完成了車用汽油、柴油從第二階段升級到第五階段。在這個過程中，國家發(fā)展改革委于2013年出臺的油品質(zhì)量升級價格政策，對推動車用汽、柴油質(zhì)量標準升級至第四、第五階段功不可沒，充分調(diào)動了煉油企業(yè)升級改造積極性，加快了油品質(zhì)量升級步伐，對減少污染物排放、改善大氣環(huán)境發(fā)揮了重要作用。

　　——排污治污，雙管齊下。當前，我國大氣污染形勢嚴峻，以可吸入顆粒物 （PM10）、細顆粒物（PM2.5）為特征污染物的區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出，損害人民群眾身體健康，影響社會和諧穩(wěn)定。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進，能源資源消耗持續(xù)增加，大氣污染防治壓力繼續(xù)加大。為切實改善空氣質(zhì)量，國家發(fā)展改革委陸續(xù)出臺了排污、治污系列舉措，既要堵住污染源頭，也要加強污染治理。

　　堵住污染源頭。2014年國家發(fā)展改革委調(diào)整了廢水、廢氣排污費征收標準，2015年指導(dǎo)各地將試點行業(yè)揮發(fā)性有機物排污費征收標準調(diào)整至與廢氣中主要污染物排污費征收標準基本相當水平，并對上述污染物實行差別化排污收費政策，即企業(yè)排放污染物濃度高于一定標準就要多繳費，低于一定標準就可以少繳費。2013年以來，我國累計征收排污費超過800億元，籌集了大量污染防治資金，也提高了排污企業(yè)對治污的認識，促使企業(yè)加大環(huán)境治理投資、削減污染物排放，促進節(jié)能減排的效果顯著。

　　加強污染治理。2015年國家發(fā)展改革委明確了污水處理收費標準制定和調(diào)整的指導(dǎo)性意見，城市居民原則上每噸不低于0.95元，非居民不低于1.4元；縣城、重點建制鎮(zhèn)居民原則上每噸不低于0.85元，非居民不低于1.2元。同時明確各地價格主管部門可根據(jù)污水中主要污染物排放情況，制定差別化的污水處理收費標準，對企業(yè)超標排放的污水實行更高的收費標準。截至2016年底，已有30個省（自治區(qū)、直轄市）調(diào)整了部分設(shè)市城市或縣城、重點建制鎮(zhèn)污水處理收費標準。設(shè)市城市中污水處理費已按規(guī)定調(diào)整到位的超過60%，比2015年底提高51個百分點左右。

　　——清潔供暖，改善民生。我國一些偏遠中小城鎮(zhèn)、廣大農(nóng)村地區(qū)，以及部分大中城市的周邊區(qū)域還在大量使用分散的燃煤小鍋爐、小煤爐等取暖，尚未實現(xiàn)集中供暖，既不利于改善居民基本生活，也加重了北方地區(qū)冬季霧霾天氣。推進北方地區(qū)冬季清潔取暖，是重大的民生工程、民心工程，關(guān)系北方地區(qū)廣大群眾溫暖過冬，關(guān)系霧霾天能不能減少，是能源生產(chǎn)和消費革命、農(nóng)村生活方式革命的重要內(nèi)容。

　　2017年9月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于北方地區(qū)清潔供暖價格政策的意見》，制定了“煤改電”、“煤改氣”的具體價格支持政策。對于具備資源條件，適宜“煤改電”的地區(qū)，采取推行上網(wǎng)側(cè)峰谷電價、完善銷售側(cè)峰谷分時電價政策、支持可再生能源與供暖企業(yè)開展電力直接交易等手段，降低用電成本；對于天然氣資源有保障，適宜“煤改氣”的地區(qū)，采取綜合措施降低用氣成本，重點支持農(nóng)村地區(qū)“煤改氣”；合理制定居民供熱價格，推行兩部制熱價制度，按計量收費。這項政策的出臺，必將有力地降低北方地區(qū)清潔取暖成本，促進城鄉(xiāng)一體化和能源公共服務(wù)均等化，增強廣大居民特別是農(nóng)村地區(qū)居民獲得感，幫助他們花更少的錢用上更加干凈的能源，進一步減少排放，惠及民生。