關于我國碳排放核查中存在的問題及對策建議

2017-11-20 09:16:00 來源:科學網(wǎng)　點擊量：評論 (0)

在碳交易制度中，由第三方提供碳排放核查服務是國際上普遍認可的手段。2017年全國碳排放權交易市場正式啟動運行，迫切需要進一步建立健全我國碳排放核查工作體系。近日，中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

在碳交易制度中，由第三方提供碳排放核查服務是國際上普遍認可的手段。2017年全國碳排放權交易市場正式啟動運行，迫切需要進一步建立健全我國碳排放核查工作體系。近日，中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究所對“兩省五市”7個碳排放權交易試點進行全面分析后，采用典型調(diào)研和專家訪談相結(jié)合的方法，以湖北碳交易試點為主要調(diào)研對象，對碳核查工作主體和相關科研機構進行調(diào)研分析，吸納相關專家意見后，針對我國碳核查發(fā)展中存在的問題提出對策建議。

一、我國碳排放核查面臨的新問題

1.碳核查市場供不應求，核查能力參差不齊。據(jù)統(tǒng)計，目前納入全國碳市場的企業(yè)約1萬家，24個省份和試點地區(qū)已遴選出的第三方核查機構僅300家左右。要按時完成核查任務，現(xiàn)有核查機構和核查人員數(shù)量均不足。部分地方將科研單位、碳資產(chǎn)管理公司及工程咨詢公司等一些不相關的機構納入其中，導致核查機構能力參差不齊。同時，不同核查機構之間，同一核查機構內(nèi)不同核查人員之間存在經(jīng)驗和責任心的差別，直接影響核查的準確性和公平性。

2.碳核查指南欠完善，核查標準欠統(tǒng)一。現(xiàn)有核查指南中存在行業(yè)劃分與企業(yè)實際不符，計算公式與企業(yè)實際工藝流程不匹配，部分企業(yè)監(jiān)測狀況難以滿足指南中碳排放計算公式要求，或與指南要求的計量方式不一致等問題。此外，指南對部分核查項目未作詳細規(guī)定，導致核查標準不統(tǒng)一。同時，不同核查機構對核查指南的把握、執(zhí)行也存在差異，導致同一行業(yè)，甚至同一類型企業(yè)的核查標準不統(tǒng)一。

3.碳核查費用來源不明確，核查獨立性難以保證。目前，針對企業(yè)歷史排放的核查費用全部由地方財政支付，而針對履約年度的企業(yè)碳排放核查費用有的由地方財政支付，也有的由企業(yè)支付(如北京和深圳)。由地方財政支付，在一定程度上可保持核查機構獨立性;而直接由企業(yè)支付核查費用，則影響機構的獨立性與結(jié)果的公平性。通過政府采購或招標的形式來甄選核查機構，因費用審查機制尚未建立，核查取費基準尚不系統(tǒng)，容易造成權力尋租。

4.碳核查監(jiān)管體系不夠完善，核查行業(yè)協(xié)會尚未組建。全國碳交易第三方核查機構管理的相關辦法中，明確了核查機構的監(jiān)督與管理，卻沒有明確部門責任，僅籠統(tǒng)強調(diào)由國家發(fā)改委和相應部門負責。第三方碳核查機構的監(jiān)管體系不夠完善，大小核查機構充斥市場，目前未出臺相關資質(zhì)咨詢認證標準，無法通過資質(zhì)區(qū)分核查機構的核查能力及市場信用，同時缺乏可以彌補監(jiān)管體系的行業(yè)協(xié)會。

5.碳交易立法有待加強，碳交易法律體系有待統(tǒng)一。我國七個碳排放權交易試點中，只有北京和深圳出臺了法律文件，其他5個試點都以省(市)政府令或政府文件的形式發(fā)布相關管理辦法。對第三方核查機構的資質(zhì)管理及高額經(jīng)濟處罰是核查工作順利開展的保障。政府令(文件)法律效力較弱，無法設立行政許可。同時，各試點區(qū)的法律體系尚未上升到國家層面，沒有兼顧非試點區(qū)及其他地區(qū)的實際，使核查機構跨區(qū)域執(zhí)業(yè)及復查受到制約，影響全國碳市場的順利啟動。

二、關于加快我國碳排放核查發(fā)展的建議

1.建立核查機構進入退出機制，提升核查業(yè)務能力。完善碳排放第三方核查機構準入機制，按照公開征集、機構自愿申請、專家審核、相關管理部門審定的程序進行資質(zhì)審定;綜合評估核查機構信用等級、硬件資質(zhì)及發(fā)展?jié)摿Γ剿鲗μ寂欧诺谌胶瞬闄C構的分級管理，提高核查機構市場區(qū)分度;在建立準入機制的同時引入退出機制，將有不良記錄的核查機構排除在外，規(guī)范市場秩序。

2.完善碳核查行業(yè)標準，夯實碳排放監(jiān)測核算基礎。完善和出臺《全國碳排放權交易的第三方核查指南》，進一步規(guī)范碳核查機構的工作流程。科學劃分組織邊界，合理設置碳配額;給出因企業(yè)改制合并、產(chǎn)量變化等原因?qū)е掠嬎銋?shù)調(diào)整的處理辦法;完善指南所包含的行業(yè)與工藝類型及對各種核查項目作出詳細規(guī)定，統(tǒng)一核查標準。統(tǒng)一統(tǒng)計口徑和方法，按照自然月形成一套獨立對口國家發(fā)展改革委、經(jīng)信委、統(tǒng)計局等政府能源消耗統(tǒng)計報表，并可溯源至原始能源計量記錄的數(shù)據(jù)體系。

3.統(tǒng)一核查和復查費用，保障核查獨立性和公平性。為確保核查機構的獨立性和準確性，建議全國碳排放核查和復查費用由中央財政安排專項資金予以解決。制定明確的政府采購或招標取費標準，公開采購和招標過程，不設置任何傾向性投標要求，賦予每個機構公平參與競爭的機會，確保遴選出資質(zhì)得當、業(yè)務能力突出的核查單位。建立核查費用審查體系，在保障核查質(zhì)量前提下，不斷提高核查費用的效率，以此擠壓權力的尋租空間。

4.組建碳核查行業(yè)協(xié)會，統(tǒng)籌完善核查監(jiān)管體系。加快組建碳核查行業(yè)協(xié)會，搭建核查機構間交流平臺，促進在核查內(nèi)容、核查模板、關鍵參數(shù)選取等方面達成共識，組織機構間技術和經(jīng)驗分享，及時溝通核查中的問題。從國家整體和長期利益出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧不同地區(qū)的需要，建立健全全國碳交易市場核查的配套監(jiān)管體系，規(guī)范碳核查工作流程。統(tǒng)籌管理相關信息、數(shù)據(jù)，條件允許時建立統(tǒng)一的系統(tǒng)進行管理。

5.加強碳排放監(jiān)管立法，建立健全政策保障體系。加快建立和完善以《碳排放權交易管理條例》為核心的法律法規(guī)體系，依法強化監(jiān)督管理，規(guī)范碳核查監(jiān)管中政府部門、第三方核查機構及企業(yè)的行為。從七個碳排放權交易試點地區(qū)向外擴展，建立區(qū)域間的碳交易立法，進而實現(xiàn)區(qū)域法向全國性上位法的躍遷。同時，不斷完善碳排放總量確定、配額分配、第三方核查方法及評價指標體系，實現(xiàn)碳減排的標準化、科學化，彌補法律體系中技術體系的缺陷。

(作者單位：中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院。本文由中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院供稿。)

《中國科學報》 (2017-11-20 第7版觀點)