我國眼下已進(jìn)入了“十八屆三中全會時間”，國內(nèi)外都在預(yù)估全會將會釋放哪些改革與發(fā)展的信息，由于歷屆三中全會，都會出臺一些重大決策，對于這次大會，可以說是萬眾期待，都在期望能通過改革釋放巨大紅利，打造中國經(jīng)濟升級版。
       國務(wù)院發(fā)展研究中心前不久發(fā)布了“383”改革方案，在能源價格領(lǐng)域，方案對石油、電力都進(jìn)行了規(guī)劃。對于成品油，方案認(rèn)為要形成成品油定價新機制、放寬非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)準(zhǔn)入為突破口，推進(jìn)石油天然氣行業(yè)的改革。建立國內(nèi)與國際市場連通、具有重要定價影響力、以中國原油為標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的石油現(xiàn)貨和期貨交易市場。放開對進(jìn)口原油、成品油、天然氣的限制。政府有關(guān)部門不再直接規(guī)定成品油價格，改為在石油價格出現(xiàn)較大幅度波動時采取臨時性干預(yù)措施。
        對于電力，方案認(rèn)為要引入大用戶直購電，建立實時競爭發(fā)電市場，深化電力體制改革。實行大用戶直購電，開展“競價上網(wǎng)”，形成以雙邊合同市場為主、實時競爭市場為輔的競爭性電力市場。推進(jìn)電價形成機制改革，上網(wǎng)電價由發(fā)電市場競爭或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定；輸配電價實行政府管制，形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)效率的獨立輸配電價；居民和中小工商業(yè)銷售電價仍實行政府指導(dǎo)價。
        當(dāng)前，能源領(lǐng)域改革的主方向是什么？面臨哪些問題？石油、天然氣、電力領(lǐng)域各自應(yīng)進(jìn)行什么樣的改革？有哪些國際經(jīng)驗可以借鑒？針對這些問題，記者采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部副部長、研究員石耀東。

       改革價格形成機制，完善價格監(jiān)管制度
        記者：當(dāng)前我國改革正進(jìn)入攻堅階段，能源價格領(lǐng)域的改革因為與老百姓的生活息息相關(guān)一直為社會所關(guān)注。任何改革都有一條主線，當(dāng)前能源領(lǐng)域改革的主方向是什么？
        石耀東：我個人覺得，深化我國能源領(lǐng)域價格改革的主攻方向是改革價格形成機制，完善價格監(jiān)管制度，使兩者相輔相成。一方面是改革價格形成機制，要盡可能縮小政府制定和直接干預(yù)價格的范圍和程度，讓競爭性市場供求關(guān)系成為價格決定的基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性力量，同時要讓價格信號真實地反映資源稀缺程度和環(huán)境損害成本。另一方面是完善價格監(jiān)管制度，重點是完善針對壟斷環(huán)節(jié)和壟斷行為的價格監(jiān)管制度，包括完善對自然壟斷環(huán)節(jié)的價格監(jiān)管，讓具有自然壟斷屬性的管網(wǎng)輸配環(huán)節(jié)處于成本透明、公平接入和有效監(jiān)管的制度環(huán)境下；針對市場壟斷行為的價格監(jiān)管制度，重點是防止、抑制和懲戒濫用市場支配地位的不正當(dāng)競爭行為，要通過開放市場準(zhǔn)入，鼓勵新的競爭者進(jìn)入市場，形成公平公開和規(guī)范有序的良性競爭局面。當(dāng)然，這需要監(jiān)管部門的監(jiān)管能力和水平要跟得上才行。
    
       改革的意愿和頂層設(shè)計問題是首要問題
       記者：我國在能源價格領(lǐng)域的改革當(dāng)前面臨哪些問題？
        石耀東：我個人認(rèn)為主要有以下三個方面的問題：
        首先我想是改革的意愿和頂層設(shè)計問題。價格改革牽一發(fā)而動全身，是利益格局的大調(diào)整，沒有足夠的改革魄力和意愿是無法真正觸動舊的利益格局、無法真正實現(xiàn)改革目標(biāo)的。記得產(chǎn)業(yè)部馮飛部長曾經(jīng)深刻地指出過，以往能源價格改革進(jìn)展不大的一個根本原因是在指導(dǎo)思想上存在以調(diào)代改、以短期的順價和調(diào)價來緩解長期供求矛盾的認(rèn)識偏差，這可以從以往歷次電煤、成品油、天然氣等價格改革上看出端倪。因此，在指導(dǎo)思想上是主動改還是被動調(diào)，在起點上就決定了改革路徑和實際效果的差異性。有了改革意愿，還需要有一個科學(xué)的頂層設(shè)計問題，頂層設(shè)計是解決改革目標(biāo)和實施路徑問題，就是要明確價格改革朝哪走，怎么走，在很多時候價格改革無法走回頭路，比如我們很難想象已經(jīng)放開了的市場定價機制重新回歸到政府直接定價機制上。
        其次是如何改和改什么。至于如何改革，我個人認(rèn)為可以簡單歸納為三個詞，即放開、理順和完善。放開有兩層含義，一層含義是要放開不合理的價格管制，盡可能縮小政府直接定價的范圍和程度，讓市場供求關(guān)系發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。同時，在市場機制無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域，如自然壟斷和外部性問題，政府可以進(jìn)行有效和有限的價格管制；另一層含義是放開競爭，放松不合理的市場準(zhǔn)入限制，讓新的競爭者進(jìn)入市場，形成有效競爭的良性局面。理順，就是要理順比價關(guān)系，解決上下游之間價格傳導(dǎo)不暢問題，特別是要理順煤炭價格與電力價格、原油價格與成品油價格、工商業(yè)用電價格與居民用電價格、天然氣價格與石油價格等之間的不合理比價關(guān)系。完善，是要完善價格構(gòu)成，要讓能源開發(fā)生產(chǎn)過程中對生態(tài)環(huán)境的破壞未足額計入成本當(dāng)中，要能夠充分反映能源資源的稀缺性和代際公平性。
        第三是能源價格改革的保障機制。一是要健全相關(guān)法律法規(guī)，明確政府與市場的邊界，明確價格改革相關(guān)利益主體之間的責(zé)權(quán)利邊界，明確一般性職能管理和專業(yè)性市場監(jiān)管的邊界。二是建立市場預(yù)警和風(fēng)險防控機制，對于可能發(fā)生的市場價格劇烈波動和能源供應(yīng)中斷等突發(fā)事件，要有一整套完整的預(yù)警方案和臨時干預(yù)措施。三是要建立起職能統(tǒng)一、機構(gòu)充實、監(jiān)管有力的現(xiàn)代能源監(jiān)管體制，要保障監(jiān)管機構(gòu)有充足的人力、物力和財力，切實提高能源監(jiān)管水平。

        三大能源領(lǐng)域改革要具體問題具體分析
        記者：能源領(lǐng)域價格的改革主要是指石油、天然氣、電力價格的改革，由于三大能源各自有各自的特點，具體來說，你認(rèn)為石油、天然氣、電力領(lǐng)域各自應(yīng)進(jìn)行什么樣的改革？
        石耀東：就石油領(lǐng)域價格改革而言，從長遠(yuǎn)來看，改革重點還是要改革石油產(chǎn)品價格形成機制，實現(xiàn)由政府定價、以調(diào)為主的舊機制，向競爭性市場定價、以放為主的新機制轉(zhuǎn)變。政府不宜再直接規(guī)定成品油價格，改為在石油市場出現(xiàn)較大幅度波動時采取臨時性干預(yù)措施。一個有效競爭的市場結(jié)構(gòu)是形成合理價格的基礎(chǔ)，因此，改革就應(yīng)該增強市場競爭性，放開市場，引入競爭，讓具備一定資質(zhì)的非傳統(tǒng)石油企業(yè)進(jìn)入進(jìn)口、批發(fā)和零售市場。此外，應(yīng)該考慮建立中國本土石油期貨市場，增加我們的國際石油產(chǎn)品定價話語權(quán)。
       天然氣價格改革目前已經(jīng)在廣東和廣西試點。下一步可以在試點基礎(chǔ)上進(jìn)一步總結(jié)、完善和推廣。可以考慮進(jìn)一步理順天然氣價格水平、天然氣與可替代能源比價關(guān)系，適當(dāng)放寬天然氣市場和進(jìn)口準(zhǔn)入條件，探索天然氣管輸環(huán)節(jié)價格監(jiān)管辦法等等。
        電價改革應(yīng)該循著發(fā)售電環(huán)節(jié)充分競爭和輸配環(huán)節(jié)有效監(jiān)管的思路推進(jìn)。2002年國務(wù)院5號文確定了電力體制改革的基本框架，也為電力價格改革指明了方向。但是11年過去了，改革取得的實質(zhì)性進(jìn)展不大。下一階段應(yīng)該在電價改革上取得實質(zhì)性進(jìn)展，如在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)充分引入競爭機制，同時對具有自然壟斷特點的輸配電網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)實施有效監(jiān)管。具體來說，上網(wǎng)電價由發(fā)電市場競爭或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定；輸配環(huán)節(jié)要形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)真實成本和運營效率的、獨立的、受監(jiān)管的輸配電價。對于特殊群體，如低收入居民和中小工商業(yè)用戶的銷售電價可以實行政府指導(dǎo)價。要積極實施階梯電價和峰谷電價，引入需求側(cè)管理，合理引導(dǎo)電力消費。對于新能源（如風(fēng)力和太陽能）發(fā)電上網(wǎng)要實行特殊定價機制，包括優(yōu)先調(diào)度和成本分?jǐn)倷C制等。

        積極借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗
        記者：能源價格領(lǐng)域的改革有哪些國際經(jīng)驗可以借鑒？
        石耀東：能源價格領(lǐng)域改革國際上已有很多成功經(jīng)驗，當(dāng)然也有一些深刻教訓(xùn)，如美國加州在本世紀(jì)初發(fā)生的電力危機。盡管各國情況千差萬別，但是我覺得還是存在一些規(guī)律性東西值得我們研究和借鑒。首先，建立一個科學(xué)設(shè)計和運轉(zhuǎn)良好的競爭性市場，是能源價格形成機制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。價格是在市場競爭中形成的。在一個壟斷性強、區(qū)域分割、無有效監(jiān)管的能源市場上，光強調(diào)放開價格，就勢必導(dǎo)致壟斷價格不斷攀升。因此，我們在強調(diào)放開價格管控的時候，一定要建設(shè)一個多買多賣的、信息真實充分的競爭性市場，這樣的供求關(guān)系才能形成合理價格。
        第二，能源價格改革不必強求同步性和一致性。各國國情不同，不同能源產(chǎn)品之間自然屬性不同，市場結(jié)構(gòu)不同，改革起點不同，面臨困難也不同。因此，能源領(lǐng)域的價格改革不必強求齊頭并進(jìn)，也不必完全照搬某一個國家的模式。比如國外石油天然氣領(lǐng)域的市場化改革起步早，石油天然氣價格改革也相應(yīng)地起步早，進(jìn)展快，也比較成熟。相反，電力改革起步晚，電價改革也落后于油價和氣價改革。即使在能源市場高度發(fā)達(dá)的美國，其電力市場化改革也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于石油和天然氣。至今，美國還有近一半的州仍然實行垂直一體化的傳統(tǒng)運營模式，由各州的公用事業(yè)委員會（PUC）來制定電價。即使在已經(jīng)實行了市場化改革的一些州，其終端電價也沒有完全放開，居民用戶也沒有充分靈活的供電商選擇權(quán)。我想其中一個非常重要的原因是電力的自然屬性不同于石油和天然氣，它難于存儲，需要在全網(wǎng)范圍內(nèi)實時電力平衡。而石油天然氣則不然，它易于存儲，消費的時間和空間都可以分離。
        第三，能源價格改革要有一個總體設(shè)計和制度保障。能源價格改革是一個系統(tǒng)性很強的改革，需要整體設(shè)計和推進(jìn)。從國際經(jīng)驗來看，各國（包括歐盟在內(nèi)）推動包括價格改革在內(nèi)的能源市場化改革，都事先制定了一個詳細(xì)的、操作性很強的總體藍(lán)圖和實施方案，明確目標(biāo)和時間表，然后進(jìn)行整體設(shè)計和系統(tǒng)推進(jìn)。歐盟能源市場一體化建設(shè)就是在一個設(shè)計好的統(tǒng)一指針下推進(jìn)的，而且成效明顯。此外，各國還非常重視將能源價格改革置于能源市場體系的總體框架下去考慮。如綜合考慮能源現(xiàn)貨市場和期貨市場、批發(fā)市場和零售市場、全國市場和區(qū)域市場、國內(nèi)市場和國際市場等不同市場特征，分步驟、分階段地推進(jìn)價格改革。
        第四，能源價格改革需要有力和有效的保障機制。首先是有一個明確的法律法規(guī)來指導(dǎo)和規(guī)范改革進(jìn)程，如美國的《能源政策法》、英國的《電力法》，這些法律法規(guī)從法的高度明確了相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)，這是推進(jìn)能源市場化改革和價格改革的基礎(chǔ)，無法可依就談不上改革。第二個重要機制是要有完備的信息報告和披露制度，監(jiān)管機構(gòu)依法強制能源市場主體及時、全面、充分和公開地向監(jiān)管部門報告其真實信息特別是成本信息，這是實施有效價格監(jiān)管的保證。第三個重要機制是懲罰約束機制，對于價格違規(guī)者要有懲戒措施，特別是濫用市場支配地位、擾亂正常市場交易、財務(wù)造假、合同違約等不正當(dāng)價格競爭行為，要有針對性的懲罰措施。要防止美國安然公司事件重演。第四個機制是安全預(yù)警和防控機制，由于能源價格關(guān)乎國民經(jīng)濟和千家萬戶，能源價格的劇烈波動影響巨大，因此，各國政府都非常重視能源價格劇烈和異常波動的安全預(yù)警和防控機制。如美國聯(lián)邦政府曾于2011年6月動用了3000萬石油儲備來防止油價顯著上漲。此外，各國政府還普遍重視對低收入居民提供價格補貼等價格保障。