電力市場改革目標(biāo)有很多個方面，可以歸為終極目標(biāo)和路徑目標(biāo)。這兩者之間可能是一致的，也可能是不一致的。在進行電力市場設(shè)計時，首先要對改革的不同的目標(biāo)及之間的關(guān)系有清晰的認(rèn)識。我們已經(jīng)在多篇文章中討論了終極目標(biāo)、路徑、方法等方面的問題。這里對這些概念進行進一步的梳理和討論。

一、概述

任何一項改革，或者一項政策，都是為了實現(xiàn)某種目標(biāo)，我們將其區(qū)分為終極目標(biāo)和路徑目標(biāo)。

1、終極目標(biāo)

終極目標(biāo)就是我們的“初心”。任何改革、政策都有其初心，即是終極目標(biāo)，比如：我們黨的初心是為人民謀福利，我們國家經(jīng)濟政治體制改革的初心是提高人民的生活水平和質(zhì)量，我們可再生能源補貼等政策的初心是減少排放、提高我們的環(huán)境質(zhì)量等。

2、路徑目標(biāo)

為了實現(xiàn)某個終極目標(biāo)，在一定的時期和在一定的技術(shù)、經(jīng)濟、政治等約束下，會制訂一定的政策、規(guī)則來實現(xiàn)這個目標(biāo)，并可能進一步制訂為了實現(xiàn)這些具體的政策、規(guī)則的方法和措施。

比如，為了實現(xiàn)提高環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，我們確定了促進可再生能源發(fā)展的比較宏觀的法規(guī)、政策(如《可再生能源法》)，而為了促進可再生能源發(fā)展，進一步制定了細(xì)化的可再生能源補貼、優(yōu)先發(fā)電等具體政策。

又比如，為了降低能源成本，提高電力相關(guān)資源的配置效率，我們制定了電力市場改革的政策(9號文)，而為了促進改革，又制定了一系列配套文件、規(guī)則、政策，包括“加快放開發(fā)用電計劃”、“提交市場化交易量”等(國家發(fā)改委能源《關(guān)于積極推進電力市場化交易進一步完善交易機制的通知》(發(fā)改運行〔2018〕1027號)，簡稱1027號文件)。

我們將以上這些非終極目標(biāo)的目標(biāo)，均稱為路徑類目標(biāo)。路徑類目標(biāo)可能有一個層次，也可能有多個層次。

二、終極目標(biāo)和路徑目標(biāo)之間的關(guān)系

路徑目標(biāo)和終極目標(biāo)在一些情況下可能是一致的，在另外一些情況下可能是不一致的。在我們上一篇文章(參考：電力市場設(shè)計|電力市場設(shè)計中的反直覺問題)中，分析了電力市場設(shè)計中的反直覺問題，其本質(zhì)上就是路徑目標(biāo)和終極目標(biāo)不一致的問題，原因包括未考慮動態(tài)性、未考慮系統(tǒng)性、未考慮內(nèi)外部環(huán)境的變化等。比如，可再生能源政策“反直覺”的原因就是路徑目標(biāo)(對可再生能源進行電價補貼)與終極目標(biāo)(減小排放)之間的不一致。

這里以電力市場改革中的“加快放開發(fā)用電計劃”這一目標(biāo)為例對終極目標(biāo)與路徑目標(biāo)之間的關(guān)系、出現(xiàn)不一致的原因進行更加深入的分析。

1、目標(biāo)的層次

1027號文件中，提出了“加快放開發(fā)用電計劃”的目標(biāo)和要求。這里，以這個目標(biāo)為例對終極目標(biāo)和路徑目標(biāo)的問題進行進一步的深入的分析。

首先分析一下“加快放開發(fā)用電計劃”的終極目標(biāo)。加快放開發(fā)用電計劃的目的是提高市場化交易比重，而提高市場化交易比重的目的是深化電力體制改革，深化電力體制改革的目的是優(yōu)化能源領(lǐng)域的資源的配置，從長期降低電力成本，使電力消費者得益。這里，包括了四個層次的目標(biāo)：

(1)能源資源優(yōu)化配置、(從長期看)降低電力成本;

(2)深化電力體制改革;

(3)提高市場化交易比重;

(4)加快放開發(fā)用電計劃。

也就是說，我們的終極目標(biāo)(第一層目標(biāo))是能源領(lǐng)域資源的最優(yōu)配置，降低終端的用電成本，提高電力消費者的效益。這是我們的初心。為了實現(xiàn)這個終極目標(biāo)，出現(xiàn)了幾個中間的目標(biāo)：包括深化電力體制改革(第二層目標(biāo))、提高市場化交易比重(第三層目標(biāo))、加快放開發(fā)用電計劃(第四層目標(biāo))。這幾個層次的目標(biāo)如何才能、什么情況下才能保持一致?

可以從邏輯學(xué)的角度對不同層次目標(biāo)之間的關(guān)系進行分析：下一層目標(biāo)是否上一層目標(biāo)的充分條件?是否是必要條件?如果不是充分條件，還需要什么其他的條件?如果不是必要條件，是不是最佳的實現(xiàn)路徑?還有沒有更好的實現(xiàn)上一層目標(biāo)的方法?

2、第一層和第二層目標(biāo)之間的關(guān)系

上層目標(biāo)是降低電力成本，下層目標(biāo)是深化電力體制改革。這兩個層次目標(biāo)之間的關(guān)系，取決于我們怎么理解“深化”。什么是深化電力市場改革?如果理解為用合適的方式進行改革，這兩個層次的目標(biāo)就是一致的。因為我們目前的電力體制中還存在很多問題需要改革、優(yōu)化，只要不斷地改革、優(yōu)化，總是可以不斷降低電力成本的。

但是，深化改革并不意味著所有領(lǐng)域、不考慮具體情況的增加競爭。從下面的分析可以看到，如果將“深化”電力體制改革簡單理解為提高市場化交易比重，可能就會導(dǎo)致兩個層次目標(biāo)的不一致。

結(jié)論：兩個層次的目標(biāo)基本是一致的，前提是要正確理解什么是“深化”電力體制改革。

3、第二層和第三層目標(biāo)之間的關(guān)系

要判斷這兩個層次目標(biāo)之間的關(guān)系，我們需要回答這個問題：提高市場化交易的比重是不是深化電力體制改革的充分條件?

市場和計劃都是資源配置的手段，各有其利弊，適用于不同的情況。在存在較強的規(guī)模經(jīng)濟的領(lǐng)域，可能整個行業(yè)集中、壟斷經(jīng)營比市場化的分散經(jīng)營更有效。深化市場改革，是要在合適的環(huán)節(jié)引入合適的市場機制，并不是千篇一律的在所有環(huán)節(jié)采用引入競爭。所以，提高市場化交易的比重并不是深化電力體制改革的充分條件。比如，對于規(guī)模比較小的、孤立的電力系統(tǒng)，集中壟斷運營是更好的保護消費者的方式。當(dāng)然，在大多數(shù)地區(qū)，在發(fā)電領(lǐng)域，提高市場化交易的比重是可以增加競爭，提高資源配置的效率的。

結(jié)論：在發(fā)電、售電領(lǐng)域，在大多數(shù)地區(qū)，提高市場化交易的比重是深化電力體制改革的一個方面，可以提高資源配置的效率。但在一些特殊的地區(qū)，提高市場化交易的比重可能會帶來更多的負(fù)面影響。

啟示：具體對某個地區(qū)，要不要引入競爭、什么時候引入競爭、在哪些環(huán)節(jié)引入競爭、采取什么形式、什么程度的競爭，都需要進行詳細(xì)、深入的分析，考慮所在地區(qū)具體特點進行分析，不宜、不能出臺一刀切的政策。

4、第三層和第四層目標(biāo)之間的關(guān)系

再看第三個層次和第四個層次的目標(biāo)之間的關(guān)系：加快放開發(fā)用電計劃與提高市場化交易比重。

這兩個層次目標(biāo)之間的關(guān)系，涉及到一些概念的定義的問題。比如，什么叫提高市場化交易比重?要提高市場化交易比重是否就一定要減小發(fā)用電計劃比例?

目前我國電力市場交易有年度雙邊協(xié)商、月度雙邊協(xié)商、月度集中、發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓等交易品種。除此之外，還有政府主導(dǎo)的優(yōu)先發(fā)電協(xié)議、基數(shù)電量協(xié)議等。什么叫提高市場化交易比重?如果一個電廠獲得了一定的基數(shù)電量，然后又通過發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式把發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓給了其他電廠發(fā)電，這部分電量是否算是市場化交易電量?

實際上，各國電力市場改革中，都會有一些政府主導(dǎo)的發(fā)電計劃，或者說政府主導(dǎo)的發(fā)電協(xié)議、發(fā)電合同，一般是為了解決一些歷史、社會等方面的問題，比如市場化以前建立的電廠的沉淀成本的回收問題、地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的問題等。但是，只要允許這些發(fā)電計劃在市場中交易、轉(zhuǎn)讓，就可以在解決歷史、社會問題的同時實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。比如，我國浙江在2000年左右進行的電力市場改革中，采用了政府授權(quán)差價合約+全電量競價的模式，盡管政府授權(quán)的差價合約占到總發(fā)電量的70%以上，由于現(xiàn)貨市場中采取了全電量競價的模式，也實現(xiàn)了比較充分的、甚至可以說比較激烈的競爭。

在我國目前的階段，在沒有建立完全的長期成本回收機制、沒有建立完善的輔助服務(wù)市場等的情況下，“保持較大比例的發(fā)電計劃，同時允許發(fā)電計劃參與發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓”是一種有效的提高市場化交易比重的方案。

結(jié)論：放開發(fā)電計劃是提高發(fā)電側(cè)市場化交易比例的一種方式，但不是唯一的方式，也不一定是最優(yōu)的方式。單純放開發(fā)電計劃，在其他問題未解決的情況下，可能帶來更多的問題。允許發(fā)電計劃參與發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓交易，也是一種簡單的、有效的提高市場化交易比重的方式。

全文總結(jié)

在競爭性的市場中，政府應(yīng)盡量減少制訂路徑類的、中間性的目標(biāo)，特別是以法規(guī)、政策形勢出現(xiàn)的目標(biāo)。因為這類目標(biāo)與終極目標(biāo)是否一致會受到很多因素的影響。在一段時間內(nèi)、一定的技術(shù)條件下、一定的區(qū)域內(nèi)有效的手段，在其他的時間、其他的技術(shù)條件下、其他的區(qū)域不一定有效，甚至?xí)鸬较喾吹慕Y(jié)果。如果一定要制訂反映路徑類目標(biāo)的法律、政策，則應(yīng)盡量在相關(guān)表述中增加適用條件的相關(guān)條款，避免造成不利的、與初衷相反的結(jié)果。

對已經(jīng)制訂的各種法規(guī)、政策、文件，需要定期對其評估：這些法規(guī)、政策、文件希望達成的目標(biāo)，與終極目標(biāo)還是否一致?如果不一致就需要盡快進行修訂或者廢除。