1978年，黨的十一屆三中全會拉開了我國改革開放的序幕，締造了震撼世界的“中國奇跡”。電力作為經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)保障，40年來伴隨我國終端用能的電氣化水平不斷提升，已成為助推經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被提升到前所未有的高度，美麗中國要實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，電力將發(fā)揮重要作用。電力的使用既清潔又高效，特別是可再生能源電力已成為我國調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、減少煤炭消費、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵抓手。我國電力通過60多年的發(fā)展，特別是改革開放以來，在全國聯(lián)網(wǎng)、解決無電人口等方面取得了舉世矚目的成績，但也必須看到我國電力發(fā)展仍面臨清潔能源消費比重偏低、配置資源效率低下、體制機制有待完善等重重挑戰(zhàn)。在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的過程中，我國電力行業(yè)該如何發(fā)展，如何適應(yīng)新的經(jīng)濟發(fā)展體系，如何加快改革創(chuàng)新，已成為未來我國能源領(lǐng)域改革發(fā)展迫切需要解決的問題。

改革開放以來我國電力發(fā)展情況

電源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，技術(shù)創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展

改革開放之初，我國電力供應(yīng)主要依靠水電和火電，電力供應(yīng)矛盾十分嚴(yán)峻，在一定程度上成為當(dāng)時國民經(jīng)濟發(fā)展的主要瓶頸之一。1978年全國發(fā)電總裝機容量約為5712萬千瓦，其中，水電裝機1728萬千瓦，占總裝機容量的30.3%，火電裝機容量3984萬千瓦，占總裝機容量的比重約為69.7%;全國發(fā)電量2565億千瓦時，水電發(fā)電量446億千瓦時，占總發(fā)電量的17.4%，火電發(fā)電量2119億千瓦時，占總發(fā)電量的82.6%。通過改革開放40年的不斷發(fā)展，我國不僅水電、火電等常規(guī)電源裝機容量大幅增長，而且以風(fēng)、光、核等為代表的清潔能源也實現(xiàn)跨越式發(fā)展，促進了我國電源多元化格局的形成和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，電力供應(yīng)矛盾逐步緩解，有力保障了國民經(jīng)濟的發(fā)展需要。截至2017年底，全國發(fā)電總裝機容量177703萬千瓦，相較1978年增長超過30倍，其中，水電增長了18.7倍，火電增長了26.8倍，核電、風(fēng)電和太陽能發(fā)電從無到有，裝機容量分別達到3582萬千瓦、16367萬千瓦和13025萬千瓦;清潔能源比重由1978年的30.3%提升至2017年的37.8%。從發(fā)電量看，2017年全國總發(fā)電量達到64179億千瓦時，約是1978年的25倍，核、風(fēng)、光等清潔能源發(fā)電量比重達到29.1，相比1978年提升了11.7個百分點(見圖1、圖2)。

過去的40年我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，電力需求旺盛，華能、華電、國電一批百萬千瓦超超臨界火電機組相繼投運，我國在超臨界機組發(fā)電技術(shù)、大型空冷機組的開發(fā)和應(yīng)用等方面均達到國際先進水平，火電機組發(fā)電煤耗和供電煤耗也從1978年的434克/千瓦時和471克/千瓦時，分別下降至2016年的312克/千瓦時和294克/千瓦時。依托國家重大工程建設(shè)，我國水電裝備也實現(xiàn)了顯著進步，三峽、溪洛渡、向家壩、白鶴灘、烏東德等一大批大型水電站相繼投運，我國大型水電機組的制造能力和水平已達到世界領(lǐng)先水平，水電控制自動化、流域梯級利用已居世界先進。我國核電從無到有，成功走出了一條“引進、消化、吸收、再創(chuàng)新”的逆襲之路，“華龍一號”示范工程標(biāo)志我國已經(jīng)掌握了具有自主知識產(chǎn)權(quán)的第三代百萬千瓦級核電技術(shù)。我國可再生能源發(fā)電起步比較早，但在相當(dāng)長的時期內(nèi)進展非常緩慢，自2015年《中華人民共和國可再生能源法》發(fā)布以來，近十幾年，我國的可再生能源技術(shù)發(fā)展迅速，特別是“十五”后期以來，風(fēng)電、太陽能發(fā)電從制造到開發(fā)取得了一系列突出成就，目前我國風(fēng)電和太陽能發(fā)電裝機容量連續(xù)多年穩(wěn)居世界第一，全國已建立起較為完整的可再生能源產(chǎn)業(yè)鏈，大型風(fēng)機、低風(fēng)速風(fēng)機、光伏發(fā)電效率、光熱發(fā)電等不斷獲得突破。

各級電網(wǎng)持續(xù)完善，資源實現(xiàn)大范圍配置

改革開放之初，我國電網(wǎng)建設(shè)相對滯后，全國220千伏及以上輸電線路長度僅2.3萬千米，變電容量約為2528萬千伏;歷經(jīng)40年的建設(shè)，全國電網(wǎng)建設(shè)也取得了舉世矚目的成就，最高電壓等級從220千伏、500千伏逐步發(fā)展到當(dāng)前的1000千伏、±800千伏，電壓層級分布日趨完善，截至2017年底，全國220千伏及以上輸電線路總長達到68.8萬千米，是1978年的30倍，變電容量達到40億千伏安，相比改革之初增長了157倍多。“十二五”時期，新疆、西藏、青海玉樹藏族自治州、四川甘孜州北部地區(qū)相繼結(jié)束了孤網(wǎng)運行的歷史，全國徹底解決了無電人口用電問題，電網(wǎng)成為滿足人民美好生活需要的重要保障。我國電網(wǎng)規(guī)模2005年以來穩(wěn)居世界第一，電網(wǎng)建設(shè)總體保證了新增17億千瓦電源的接入，滿足了新增電量6萬億千瓦時的供電需求，有力支撐了社會經(jīng)濟的快速發(fā)展。

我國的發(fā)電資源與電力負(fù)荷呈現(xiàn)明顯的逆向分布，煤電資源主要分布在東北、華北和西北，風(fēng)電資源主要集中在“三北”和華東沿海地區(qū)，太陽能光伏資源主要分布在西北和華北地區(qū)，而負(fù)荷中心集中于東南部沿海和中部地區(qū)，跨省跨區(qū)電網(wǎng)建設(shè)已成為我國解決資源分布不均、優(yōu)化發(fā)電資源的重要手段，我國已基本建成“西電東送、南北互供、全國聯(lián)網(wǎng)”的電網(wǎng)配置資源格局，8條1000千伏特高壓交流線路和13條±800千伏特高壓直流線路相繼投運，電力資源的大范圍調(diào)配成為常態(tài)。從2006～2017年，我國跨區(qū)輸電容量增長了5倍，西南、西北和華中三個區(qū)域的輸出電量規(guī)模最大，合計占比超過3/4;34個省市中，20個省市凈電量輸出超過10太瓦時，13個省市凈電量輸入超過10太瓦時;作為水電資源豐富的西南地區(qū)，云南和四川是全國跨省外送電量比例最大的省份，2017年均超過40%;而北京和上海作為人口密度最大的城市(除香港和澳門)，年用電量超過40%為外來電(見圖3、圖4)。

電力市場化改革逐步推進，競爭體系初步形成

為了促進電力行業(yè)更好地滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展需求，提高從電力建設(shè)、生產(chǎn)到消費的效率，電力行業(yè)一直走在我國改革的前列，前后大致經(jīng)歷了三個階段。

第一個階段，省為實體，集資辦電。改革開放后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，用電需求猛增，電源不足的矛盾越發(fā)突出。為了解決電源投資不足的問題，我國出臺多渠道、多層次、多形式集資辦電政策，核心思想是引進外國資本、鼓勵民間資本投資建設(shè)電源，相繼成立了華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團公司，華能、新力等發(fā)電公司，長江三峽、清江、五陵等水電公司，還成立了南方電力聯(lián)合公司，打破了國家獨家辦電的局面，調(diào)動了各方面的積極性，極大地促進了電力特別是電源的發(fā)展。

第二個階段，政企分開，廠網(wǎng)分離，競價上網(wǎng)。伴隨當(dāng)時我國經(jīng)濟進入調(diào)整階段，為了更好地提高電力行業(yè)效率，競爭性電力市場在全國開始試點建設(shè)。1997年國家電力公司成立，開啟我國步入政企分開、公司化改組的軌道;1998年電力部撤銷，電力行政管理權(quán)移交國家經(jīng)貿(mào)委及地方政府，截至2000年底，全國大多數(shù)省市電力工業(yè)完成政企分開。2002年，原國家電力公司一分為七，成立國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司和華能、大唐、國電、華電、中電投五家發(fā)電集團，基本形成了我國電力競價上網(wǎng)的格局。從2003年開始，一直到2010年，電力供需基本處于嚴(yán)重緊缺狀態(tài)，在這個時期無論是電源建設(shè)規(guī)模，還是電網(wǎng)建設(shè)規(guī)模，均達到了過去幾十年的頂峰。2011年開始，我國成為世界第一大電網(wǎng)系統(tǒng);2013年，全國電源裝機總規(guī)模超越美國，位居世界第一。

第三個階段，配售分開，改革深化。2015年伴隨《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(9號文件)的印發(fā)，我國電力體制改革得到進一步深化，在電力生產(chǎn)、運輸、交易、消費產(chǎn)業(yè)鏈條上，對自然壟斷部分實行管制;對非自然壟斷部分予以放開，引入競爭機制。打破了電網(wǎng)企業(yè)的售電專營權(quán)，向社會放開配售電業(yè)務(wù)，推進建立了相對獨立規(guī)范運行的交易機構(gòu);同時，還在增量配電網(wǎng)領(lǐng)域，積極引入社會化資本投資，最終形成了“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，促進了電力發(fā)、輸、配、用各環(huán)節(jié)效率提升。

當(dāng)前我國電力發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

縱觀改革開放以來我國電力行業(yè)的發(fā)展變遷，電力在支撐經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用，伴隨我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，電力發(fā)展也經(jīng)歷了從最初保障性供應(yīng)，到解決資源分布不均衡，再到當(dāng)前優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，電力已成為構(gòu)建現(xiàn)代化能源體系和推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手;伴隨改革的推進，打破壟斷、引入競爭依然是電力領(lǐng)域適應(yīng)新經(jīng)濟發(fā)展階段的必然方向。然而我國電力發(fā)展有起伏、有往復(fù)，依然面臨以下幾方面的挑戰(zhàn)：

發(fā)展方向和市場導(dǎo)向不明確，導(dǎo)致嚴(yán)重依賴化石能源與清潔能源消納困難依然并存。在我國原有以煤炭為主的能源系統(tǒng)慣性依然存在，2017年全國總發(fā)電量的68.5%來自燃煤發(fā)電，2.4%來自天然氣發(fā)電，化石能源發(fā)電比重依然偏高，很多地區(qū)環(huán)境承載能力已達到或接近上限，高碳消費成為造成我國大部分城市嚴(yán)重污染的重要因素;國際上，我國要履行《巴黎協(xié)定》應(yīng)對氣候變化的自主行動計劃，要求2030年左右實現(xiàn)碳排放達到峰值。面對國內(nèi)和國外的壓力，我國當(dāng)前可再生能源發(fā)展卻面臨嚴(yán)峻的消納形勢，2017年全國棄風(fēng)電量422億千瓦時，主要集中在“三北”地區(qū);棄光電量73億千瓦時，甘肅、新疆、陜西、青海和寧夏較為嚴(yán)重。雖然風(fēng)、光等可再生能源發(fā)電具有波動性和間歇性的特點，由于發(fā)展方向和市場導(dǎo)向不明，使得電力系統(tǒng)巨大和潛在的靈活性不能被挖掘和利用，外加地方和企業(yè)間的利益壁壘，這是造成當(dāng)前清潔能源消納困難的主要原因。

我國可再生能源富集地區(qū)，電源結(jié)構(gòu)多以傳統(tǒng)燃煤機組為主，受設(shè)計等因素影響，我國燃煤機組最大調(diào)峰幅度普遍設(shè)定為50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于丹麥、德國等20%左右的領(lǐng)先水平，電力體制機制改革滯后，致使煤電機組靈活調(diào)節(jié)能力受限;其次，當(dāng)前的電網(wǎng)調(diào)度和交易體系嚴(yán)重影響了省間、區(qū)域間電力互濟能力的發(fā)揮，而且成為省市利益的保護傘，嚴(yán)重影響了電網(wǎng)靈活性的釋放;第三，用戶側(cè)缺乏有效的價格等機制，電力需求響應(yīng)資源開發(fā)不足。

綠色發(fā)展理念沒有深融到電網(wǎng)建設(shè)中，使電力資源配置效率不高。我國資源與需求的分布不均衡，迫使“西電東送、南北互供、全國聯(lián)網(wǎng)”成為客觀必然。然而自2004年以來，我國電網(wǎng)發(fā)展呈現(xiàn)重高壓輕低壓、重輸電輕配電的趨勢，過分強調(diào)新建大容量、遠(yuǎn)距離特高壓輸電項目，大量已建500千伏、750千伏跨省、跨區(qū)輸電線路無法得到有效利用，造成我國輸電網(wǎng)線路配置資源效率低下。2016年我國裝機容量與輸電線路回路長度之比約為2638千瓦/千米，僅為歐洲電網(wǎng)(2015年)的74.2%，美國電網(wǎng)(2012年)的69.3%，同樣低于日韓電網(wǎng)，如果參考美國電網(wǎng)的利用水平，我國當(dāng)前電網(wǎng)還可以支撐新增7.3億千瓦的電源裝機;2016年我國全社會用電量與輸電線路回路長度之比為955萬千瓦時/千米，不足歐美的80%，遠(yuǎn)低于日韓的2291萬千瓦時/千米和1522萬千瓦時/千米。如果參考美國的輸電水平，當(dāng)前輸電網(wǎng)可以支撐7.8萬億千瓦時的用電量，這就意味著我國“十三五”期間不再需要新增任何輸電線路。同時在技術(shù)尚未完全成熟的情況下，快速上馬大批特高壓跨區(qū)輸電項目，造成部分重大輸電工程運行輸送功率不能達到預(yù)期，可靠性指標(biāo)遠(yuǎn)低于全國平均水平。近期國家能源局關(guān)于《浙福特高壓交流等十項典型電網(wǎng)工程投資成效監(jiān)管報告》披露，哈鄭工程投產(chǎn)以來最大輸送功率不足設(shè)計輸送容量的63%，2016年哈鄭、糯扎渡、溪洛渡年度能量不可用率分別為0.18%、0.3%和0.3%，遠(yuǎn)高于同期全國0.061%的平均水平。

適應(yīng)能源轉(zhuǎn)型變革需要的電力體制機制仍有待完善。長期以來，我國延續(xù)發(fā)電計劃調(diào)度和政府定價模式，已無法適應(yīng)當(dāng)前低碳、清潔發(fā)展需要，很難調(diào)解不同電源之間、各個區(qū)域之間的利益沖突;價格制度也尚不完善，缺乏激勵電源側(cè)增加靈活調(diào)節(jié)能力的市場機制，造成火電機組調(diào)峰應(yīng)用、抽水儲能等靈活調(diào)節(jié)能力較高的電源發(fā)展緩慢;需求側(cè)響應(yīng)能力也沒有得到深入挖掘，用戶電價缺乏彈性，系統(tǒng)調(diào)節(jié)需求無法通過價格信號傳導(dǎo)至用戶，并影響其用電行為，導(dǎo)致用戶參與系統(tǒng)調(diào)節(jié)的積極性不高;能源價格、稅收等作為調(diào)節(jié)市場利益關(guān)系的重要政策手段，也沒有充分考慮和評估對于外部環(huán)境的影響，導(dǎo)致清潔能源的低碳、綠色、環(huán)保優(yōu)勢無從發(fā)揮。對于可再生能源來說，當(dāng)前的固定電價政策是我國可再生能源發(fā)展的主要支持機制，但隨著可再生能源規(guī)模日益增大，補貼缺口不斷加大，并且補貼水平調(diào)整不平穩(wěn)，多次造成補貼下降產(chǎn)生的“搶裝潮”，不適用于未來電力市場改革和可再生能源市場化發(fā)展方向。

未來我國電力高質(zhì)量發(fā)展展望

按照“十九大”提出的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)要求，到2050年實現(xiàn)“美麗中國”，電力將起到主導(dǎo)作用，終端用能需要實現(xiàn)高比例電氣化。如果2050年實現(xiàn)終端用能電氣化比例55%～60%，人均用電需要到達10000～11000千瓦時，這就為可再生能源電力帶來了巨大的發(fā)展空間，一次能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)可以實現(xiàn)2/3來自于可再生能源，能源消費總量可以從2017年的44.9億噸標(biāo)準(zhǔn)煤降到2050年的35～36億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，實現(xiàn)能源、經(jīng)濟、生態(tài)良性循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟社會系統(tǒng)。所以，未來我國電力發(fā)展必將進入高質(zhì)量發(fā)展階段，源、網(wǎng)、荷的發(fā)展要符合五大發(fā)展理念，電力體制機制改革要為建設(shè)清潔低碳、安全高效的電力系統(tǒng)搭好平臺。

需要嚴(yán)格控制煤電裝機和電煤消費量，運用市場化手段提升電力系統(tǒng)的靈活性。我國的終端能源還會繼續(xù)增長以滿足經(jīng)濟增長的需求，如果仍然以化石能源為主轉(zhuǎn)化為終端能源，我國PM2.5的問題會越加嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境會進一步惡化，同時也難以滿足履行《巴黎協(xié)定》的要求，所以要提早做準(zhǔn)備，制定減煤、去油的能源戰(zhàn)略，為可再生能源的發(fā)展創(chuàng)建市場空間;按照國際領(lǐng)先水平鼓勵火電機組進行熱儲能技術(shù)改造，加快擴大全國火電靈活性改造范圍，嚴(yán)格限制系統(tǒng)調(diào)峰困難地區(qū)火電熱電聯(lián)產(chǎn)化;按照經(jīng)濟技術(shù)合理原則加快華北、東北、西北地區(qū)抽水蓄能電站建設(shè)，同時在北京、上海、廣州等一線城市加快推動電動汽車替代燃油汽車應(yīng)用，并建立相應(yīng)的市場機制將這些微型儲能電站與本市的電力系統(tǒng)融合發(fā)展，可大比例吸納風(fēng)電和光電，使電力結(jié)構(gòu)綠色化;充分利用不同省區(qū)用電負(fù)荷、可再生能源發(fā)電的錯時特性，不斷挖掘跨省區(qū)調(diào)節(jié)潛力，促進跨省區(qū)調(diào)節(jié)資源互濟;加快推進電動汽車智能充放電等靈活負(fù)荷控制，充分釋放需求側(cè)資源的靈活性。

推動電力跨省跨區(qū)接續(xù)傳輸，加快電網(wǎng)輸配分開。堅持電力就近利用原則，充分利用已有省間、區(qū)域間500千伏、750千伏輸電聯(lián)絡(luò)線路，實行從優(yōu)先省內(nèi)平衡、到協(xié)調(diào)區(qū)域平衡、再到集中全國平衡的逐層電力調(diào)度，實現(xiàn)各類發(fā)電資源集中與分散利用并重、就近與跨區(qū)消納并舉，推動清潔能源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。加快推進電網(wǎng)輸配分開，建立非盈利性質(zhì)的輸電公司，形成政府監(jiān)管、滿足市場需要的科學(xué)輸電建設(shè)機制，減少網(wǎng)絡(luò)冗余，提高線路運行效率和管理水平，不斷降低輸電費用。放開配售電市場，引入全面競爭機制，發(fā)揮市場在配電網(wǎng)資源配置中的決定性作用，由市場形成配電價格，強化商業(yè)模式創(chuàng)新，實現(xiàn)電網(wǎng)高效溝通供需兩側(cè)資源。

構(gòu)建節(jié)能低碳電力調(diào)度體系，加快相關(guān)電力市場機制建設(shè)。加快出臺節(jié)能低碳電力調(diào)度辦法，保障清潔能源優(yōu)先上網(wǎng)，實現(xiàn)我國能源的清潔低碳、安全高效利用。盡快改變當(dāng)前以省為主體的電力市場建設(shè)格局，加快推進區(qū)域電力市場建設(shè)，充分發(fā)揮區(qū)域級電力調(diào)度職能和跨省區(qū)聯(lián)絡(luò)線調(diào)劑作用，打破省間壁壘，促進送端地區(qū)與受端地區(qū)資源的互濟;建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的區(qū)域、全國電力市場，持續(xù)擴大化石能源與非化石能源的競爭格局，倒逼各地充分利用電網(wǎng)資源。加快制定輸電受端地區(qū)電網(wǎng)接納機制和輔助服務(wù)激勵政策，實現(xiàn)對清潔能源消納相關(guān)利益主體進行有效補償，盡快建立完善的輔助服務(wù)市場，為未來充分釋放電動汽車、需求響應(yīng)等需求側(cè)靈活性資源提供基礎(chǔ)平臺和體制機制保障。

加強依法監(jiān)管，構(gòu)建電力投資、運營現(xiàn)代化全方位監(jiān)管體系。充分利用信息采集、大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等先進技術(shù)手段建立常態(tài)化政府監(jiān)管機制，建立責(zé)任追溯制度;引入電力第三方監(jiān)督，設(shè)立獨立部門或邀請第三方機構(gòu)進行“事前、事中、事后”監(jiān)督，并將監(jiān)督情況及時反饋到規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)、審批等環(huán)節(jié);向社會公開發(fā)布電力監(jiān)管報告，披露監(jiān)管信息，增加監(jiān)管工作的透明度，將監(jiān)管報告作為擬定規(guī)劃、制定政策的重要建議，使監(jiān)管發(fā)揮更加積極主動的作用。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2018年09期，作者就職于國家發(fā)改委能源研究所。