當前，垃圾處理仍是民生領域的短板，生態(tài)環(huán)境保護的弱項。垃圾得不到妥善處理，成為一些地方環(huán)境污染的源頭，精準脫貧的制約因素，以及群體性事件的來源。

　　城鎮(zhèn)垃圾焚燒發(fā)電是人口較多的城鎮(zhèn)（縣城及以上行政區(qū)）生活垃圾處理的主要方式，是城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護的重要措施。面向新時代生態(tài)文明建設，城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒發(fā)電需在新時代新起點上明確新的發(fā)展戰(zhàn)略，開啟新的歷史征程。

　　垃圾焚燒發(fā)電戰(zhàn)略思路和總體目標

　　我國生活垃圾焚燒發(fā)電裝機規(guī)模和垃圾處理量居于世界首位。截至2016年底，全國投產(chǎn)生活垃圾焚燒發(fā)電項目273個，分布在除青海、西藏、新疆以外的28個省（區(qū)、市）的23個省會城市、113個地級城市、74個縣城，并網(wǎng)裝機容量543萬千瓦，年發(fā)電量約298億千瓦時，年垃圾處理量超過8000萬噸，占全國城鎮(zhèn)（縣城及以上，不含農(nóng)村）生活垃圾清運量的比重超過30%；

　　截至2017年6月份，合計投產(chǎn)項目296個，裝機容量624.8萬千瓦，預計到2017年底，裝機容量將達到680萬千瓦，年發(fā)電量超過350億千瓦時，年垃圾處理量超過1.05億噸，占全國城鎮(zhèn)垃圾清運量的比重超過35%。

　　垃圾焚燒發(fā)電主要與城鎮(zhèn)生活垃圾清運量直接相關，與人口、城鎮(zhèn)化率以及地區(qū)GDP、財政收入等保持正相關性。人口規(guī)模、人口密度以及城鎮(zhèn)化率決定了可用于焚燒發(fā)電的垃圾量，一般情況下每天至少300噸垃圾量是項目建設的基本資源條件，一定區(qū)域內(nèi)至少集中居住30萬人口。地區(qū)GDP、人均GDP、財政收入等衡量地方財力的指標，決定著地方政府對垃圾處理費的承受能力。

　　目前垃圾焚燒發(fā)電項目的收入來源主要是兩部分，一部分是國家電量補貼資金收入，國家對垃圾焚燒發(fā)電給予每千瓦時0.65元的優(yōu)惠電價，超過本省份燃煤脫硫標桿電價的部分，由本地區(qū)負擔0.10元，剩下的納入國家可再生能源電價附加補貼資金，另一部分是地方政府的垃圾處理費收入。

　　根據(jù)區(qū)域位置、經(jīng)濟發(fā)展水平等，可將垃圾焚燒發(fā)電布局劃分為東、中、西部三個區(qū)域。

　　目前垃圾焚燒發(fā)電主要集中在東部地區(qū)，即京、津、滬、魯、蘇、浙、粵、閩、瓊9省（區(qū)、市），該地區(qū)人口集中、GDP較高、地方財政狀況較好。2016年東部地區(qū)裝機容量369.6萬千瓦，占全國的68.1%，發(fā)電量218億千瓦時，垃圾處理量約5850萬噸。浙江、江蘇、廣東、山東、福建五省位居前五，浙江最多，為99萬千瓦；

　　中部地區(qū)包括黑、吉、遼、晉、冀、鄂、豫、皖、湘、贛10省，裝機容量111萬千瓦，占全國的20.4%，發(fā)電量50億千瓦時，垃圾處理量約1340萬噸。其中，安徽省最多，為28.6萬千瓦。

　　西部地區(qū)包括蒙、云、貴、川、渝、桂、甘、陜、寧等12省（區(qū)、市），裝機容量62.4萬千瓦，占全國的11.5%，發(fā)電量30億千瓦時，垃圾處理量約810萬噸，青海、西藏、新疆3省區(qū)沒有垃圾焚燒發(fā)電項目。

　　根據(jù)黨中央全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的總體部署，到2035年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，基本公共服務均等化基本實現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境根本好轉，美麗中國目標基本實現(xiàn)。作為垃圾處理的重要方式，垃圾焚燒發(fā)電應根據(jù)黨中央總體部署，明確今后的發(fā)展戰(zhàn)略和路線圖，明確發(fā)展目標、重點任務、重大布局和重要措施，明確垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和道路。

　　通過焚燒發(fā)電處理的垃圾量主要取決于人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化率。根據(jù)“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃，到2020年城鎮(zhèn)生活垃圾清運量達到4.0億噸。

　　2016年我國人口13.8億，根據(jù)研究機構預測，到2030年人口達到峰值，約14.5億人，此后人口規(guī)模基本保持穩(wěn)定；城鎮(zhèn)化率是國家現(xiàn)代化的重要標志，2016年我國城鎮(zhèn)化率約57%，根據(jù)現(xiàn)代化國家城鎮(zhèn)化率的一般標志，到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、邁入發(fā)達國家行列時，城鎮(zhèn)化率應達到相當?shù)谋嚷剩鶕?jù)研究機構預測，到2020年城鎮(zhèn)化率為60%，2030年為70%，預測2035年城鎮(zhèn)化率達到75%，此后城鎮(zhèn)化率將趨于平穩(wěn)。按照社會主義現(xiàn)代化建設的部署，國家實力不斷增強，各級財政對城鎮(zhèn)垃圾處理費的承受能力也將持續(xù)增強。

　　根據(jù)以上預測，初步估算到2035年城鎮(zhèn)生活垃圾清運量約5.5億噸，由人口和城鎮(zhèn)化率預測來看，2035年后的未來垃圾清運量變化不大。按照75%比率估算，通過焚燒發(fā)電處理的垃圾量達到4.1億噸，并將長期保持穩(wěn)定。

　　根據(jù)2035年垃圾焚燒發(fā)電處理垃圾量的峰值，結合我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段及生態(tài)環(huán)境任務，當前及未來我國生活垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展的思路是，全面貫徹黨的十九大精神，牢固樹立習近平新時代中國特色社會主義思想，按照中央全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的總體部署，將垃圾焚燒發(fā)電作為生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，作為美麗中國的重要標志，作為供給側結構性改革的重要措施，以綠色發(fā)展為引領，明確2025年和2035年兩步走路線圖，著重解決鄰避效應和污染物排放兩大問題，充分發(fā)揮市場作用，完善政策措施，推進垃圾焚燒發(fā)電在垃圾無害化減量化資源化利用的基礎上，加快形成綠色清潔、環(huán)境友好、技術先進、創(chuàng)新開放的清潔化現(xiàn)代化國際化新型產(chǎn)業(yè)。

　　生活垃圾焚燒發(fā)電總體目標是，到2035年垃圾焚燒發(fā)電處理垃圾能力超過4.1億噸，垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展規(guī)模達到峰值，生活垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)成為生態(tài)環(huán)境保護領域的排頭兵，成為新能源領域的新興產(chǎn)業(yè)。生活垃圾焚燒發(fā)電與社會主義現(xiàn)代化和美麗中國相適應，與城鎮(zhèn)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚相適應，與良好的大氣、土壤、水環(huán)境相適應，與人民群眾日益增長的生活水平及生態(tài)需求相適應。

　　垃圾焚燒發(fā)電兩步走路線圖

　　根據(jù)社會主義現(xiàn)代化建設總體部署、人口及城鎮(zhèn)化發(fā)展等趨勢，新時代城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展分為兩個階段：

　　第一個階段，從2017年到2025年。垃圾焚燒發(fā)電快速發(fā)展時期。

　　在此期間，垃圾焚燒發(fā)電重大制約因素得到有效治理，垃圾處理過程中不平衡不充分的問題得到基本解決，基本形成有利于垃圾焚燒發(fā)電的社會環(huán)境和條件。

　　垃圾焚燒發(fā)電清潔化發(fā)展達到國際先進水平，每個項目都成為當?shù)丨h(huán)境保護的亮點工程、公共教育基地。垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)進入可持續(xù)現(xiàn)代化發(fā)展軌道，大型專業(yè)化企業(yè)引領行業(yè)發(fā)展，行業(yè)集中度逐步提高，形成較大的行業(yè)規(guī)模。垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)啟動走出去，到國外開發(fā)建設項目。

　　在省會城市基本布局垃圾焚燒發(fā)電項目的基礎上，地級市加快普及布局，具備條件的縣級市或縣開始項目建設。在優(yōu)化東部地區(qū)9省（市）垃圾焚燒發(fā)電布局、穩(wěn)步擴大建設規(guī)模的同時，加快啟動人口較多、城鎮(zhèn)化率快速提升的中部地區(qū)10省垃圾焚燒發(fā)電布局，加快發(fā)展進程。

　　在西部地區(qū)12省（區(qū)、市）的人口密集區(qū)，特別是四川、重慶等人口較多的西南省份，啟動項目建設。

　　初步預測，到2025年垃圾焚燒發(fā)電裝機容量將超過1500萬千瓦，年發(fā)電量超過880億千瓦時，年處理垃圾約2.6億噸，占年垃圾清運量的比重超過60%，形成4000億規(guī)模的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)。

　　2017-2025年均新增裝機容量超過100萬千瓦，年均新增垃圾處理量約2000萬噸。

　　到2025年，東部地區(qū)裝機容量預計達到750萬千瓦，中部地區(qū)約450萬千瓦，西部地區(qū)約300萬千瓦。

　　第二個階段，從2025年到2035年。垃圾焚燒發(fā)電穩(wěn)定發(fā)展時期。

　　在此期間，人口規(guī)模達到峰值，城鎮(zhèn)化率趨于平穩(wěn)。與此相適應，國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電逐漸趨于飽和，形成比較穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

　　垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)具備國際競爭能力，走出國門、走向世界，為周邊國家及世界其他國家建設運營垃圾焚燒發(fā)電項目，取得明顯進展。

　　到2035年，具備條件的縣城以上行政區(qū)基本建成垃圾焚燒發(fā)電項目，實現(xiàn)穩(wěn)定運行。初步預測：

　　到2035年垃圾焚燒發(fā)電裝機容量約2200萬千瓦，年發(fā)電量約1350億千瓦時，年處理垃圾約4.1億噸，占年垃圾清運量的比重超過75%，形成6000億規(guī)模的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)。

　　2025-2035年均新增裝機容量約70萬千瓦，年均新增垃圾處理量約1500萬噸。

　　到2035年，預計東部地區(qū)裝機容量預計達到950萬千瓦，中部地區(qū)約810萬千瓦，西部地區(qū)約440萬千瓦。

　　須解決鄰避效應和部分項目排放不達標兩個關鍵問題

　　當前，鄰避問題和部分項目污染物排放不達標，是垃圾焚燒發(fā)電可持續(xù)發(fā)展面臨的兩個關鍵問題。這兩個問題得不到徹底解決，垃圾焚燒發(fā)電無法前進，我國垃圾處理問題永遠走不出困境。

　　新時代垃圾焚燒發(fā)電實施綠色發(fā)展戰(zhàn)略，履行好歷史使命，必須盡快妥善解決這兩個問題。

　　垃圾焚燒發(fā)電項目鄰避問題，公眾關注度較高，容易引起群體性事件。垃圾焚燒發(fā)電作為人口密集區(qū)處理垃圾的主要方式，是現(xiàn)代社會運行的必需品，與每家每戶必須有一間衛(wèi)生間，是一樣的道理。

　　垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)生鄰避問題的原因，主要是項目選址不科學不規(guī)范，項目選址管理不一致不統(tǒng)一，以及對項目周邊人群及社會公眾溝通不夠。

　　規(guī)劃選址相關主管部門已出臺了一系列垃圾處理設施選址的制度規(guī)范，實際上落實和執(zhí)行不夠。

　　垃圾焚燒發(fā)電等領域涉環(huán)保鄰避問題引起了國家高度重視，相關部門正在研究制定防范化解鄰避問題的系統(tǒng)性政策措施，一攬子解決鄰避問題。垃圾焚燒發(fā)電從根本上解決鄰避問題，面臨著難得的歷史性機遇。要從防范化解重大風險的高度，將解決垃圾焚燒發(fā)電鄰避問題納入其中，通過中央地方、社會各界的共同努力，形成防范化解垃圾焚燒發(fā)電鄰避問題的長效機制，使鄰避問題不再成為制約因素。

　　提前做好項目選址工作。對于擬規(guī)劃新建的垃圾焚燒發(fā)電項目，須提前做好項目規(guī)劃選址，并做好選址公開及綜合空間管控等，就像核電廠址保護一樣，做好5年甚至更長時間的保護。規(guī)劃選址主管部門應在生活垃圾焚燒處理工程項目建設標準等規(guī)范的基礎上，進一步明確相關要求，對于項目選址提前公開等工作，出臺可操作性的措施及考核要求。強化信息公開和群眾溝通工作，信息公開及時透明。

　　當前少數(shù)已投產(chǎn)生活垃圾焚燒發(fā)電項目污染物排放不達標，已成為不可回避的事實。作為環(huán)保和新能源項目，垃圾焚燒發(fā)電污染物排放都應該達標。少數(shù)項目不達標，是對整個垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的傷害，是對環(huán)境保護這個神圣稱呼的羞辱，嚴重損害人民群眾的信心，特別是在當前鄰避效應仍然明顯的情況下，個別項目單位不負責任、污染物排放超標，很容易轉化為對行業(yè)整體的不信任。

　　近年來，環(huán)境保護部門制定了一系列措施，加強對垃圾焚燒發(fā)電污染物排放監(jiān)管和處罰，特別是強制全國所有垃圾焚燒發(fā)電項目于今年9月30日前安裝污染物排放自動監(jiān)控設備，與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)，并在廠區(qū)門口或者便于公眾查看的顯著位置設立電子顯示板向社會公布6項指標。

　　對于污染物排放不達標項目，應按照相關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰。垃圾焚燒發(fā)電是特許經(jīng)營的市政公共設施，是享受地方政府財政和國家補貼資金支持的，運行不好、污染物排放超標的，應收回特許經(jīng)營權，清理整頓行業(yè)發(fā)展秩序。

　　垃圾焚燒發(fā)電可持續(xù)健康發(fā)展政策措施建議

　　為促進垃圾焚燒發(fā)電可持續(xù)健康發(fā)展，更好地發(fā)揮清潔化處理垃圾的作用，保護城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，國家有關部門應出臺相應的政策措施，主要是：

　　編制城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒發(fā)電中長期發(fā)展規(guī)劃。

　　相關部門指導各省（區(qū)、市）編制到2035年的垃圾焚燒發(fā)電中長期規(guī)劃，對當?shù)氐娜丝凇⒊擎?zhèn)化發(fā)展等進行深入研究論證，提出到2035年本地區(qū)垃圾焚燒發(fā)電垃圾處理量、裝機容量、發(fā)電量等目標，并提出到2025年、到2035年兩個階段的目標。

　　垃圾焚燒發(fā)電中長期規(guī)劃做好與城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、能源發(fā)展規(guī)劃等其他規(guī)劃的銜接。強化公開，在規(guī)劃階段向社會公眾公開規(guī)劃，在項目核準階段公開項目申請報告及核準文件、環(huán)境影響評價報告及環(huán)評批復文件等，在項目建設階段公開項目建設信息、環(huán)保設施“三同時”及驗收情況等。

　　做好生活垃圾焚燒發(fā)電項目規(guī)劃選址。

　　垃圾焚燒發(fā)電中長期規(guī)劃應確保嚴肅性，納入規(guī)劃的項目才能開展環(huán)境影響評價等工作，規(guī)劃內(nèi)項目享受PPP政策及各級政府扶持資金支持。不納入規(guī)劃的項目，由項目所在地解決項目電量補貼。發(fā)揮規(guī)劃對項目選址的促進作用，納入規(guī)劃的項目，必須提前數(shù)年公開項目規(guī)劃選址，做好選址相關工作，接受社會公眾監(jiān)督。國家規(guī)劃選址部門制定出臺垃圾焚燒發(fā)電項目規(guī)劃選址的監(jiān)督和考核文件，督促地方做好相關工作。

　　加強生活垃圾焚燒發(fā)電項目監(jiān)測評價。

　　有關部門加強項目運行及污染物排放情況的監(jiān)測，重點監(jiān)測發(fā)電量、上網(wǎng)電量、運營小時數(shù)、垃圾處理量、國家補貼資金發(fā)放情況以及顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、一氧化氮、氯化氫等污染物排放情況，項目運行情況監(jiān)測到每一個項目，污染物排放要監(jiān)測到每一臺焚燒爐。定期發(fā)布監(jiān)測報告，接受社會監(jiān)督，督促地方和項目單位做好項目運行。通過公開監(jiān)測評價結果，督促項目單位提高清潔排放水平，提高整個行業(yè)的清潔化發(fā)展水平。

　　加強國家補貼資金管理，規(guī)范和引導項目，促進行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。

　　國家可再生能源電價補貼資金，不能補貼超標排放電量，不應補貼化石能源。切實發(fā)揮國家補貼資金的引導作用，對于超標排放的項目，根據(jù)超標排放的發(fā)電量及超標程度，采取暫緩、暫停及取消國家補貼資金等措施，倒逼項目單位采用先進鍋爐及環(huán)保設施，提高清潔生產(chǎn)水平，達到良幣驅(qū)逐劣幣的效果。加快推進垃圾焚燒發(fā)電“零煤化”進程。國家相關部門應制定出臺相關的管理制度和措施。

　　加強行業(yè)準入管理。

　　國家有關部門應指導地方政府建立垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)準入制度，明確將項目運行及污染物排放監(jiān)測評價結果、信息公開執(zhí)行情況等作為行業(yè)準入的重要條件。建立負面清單制度，明確企業(yè)退出的條件，以及對違規(guī)企業(yè)的處理規(guī)定。

　　支持垃圾焚燒發(fā)電參與電力體制改革。

　　垃圾焚燒發(fā)電項目接入配電網(wǎng)，發(fā)電量穩(wěn)定，便于就近消納。落實垃圾焚燒發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)制度，積極支持垃圾焚燒發(fā)電項目參與電力體制改革，參加電力市場交易和備用、調(diào)頻等輔助服務交易。

　　鼓勵垃圾焚燒發(fā)電項目法人成立售電公司，從事市場化售電業(yè)務。構建分布式能源生產(chǎn)消費體系，支持參與分布式發(fā)電市場化交易。因地制宜推進垃圾焚燒發(fā)電項目實行熱電聯(lián)產(chǎn)，提高能源利用效率，為周邊用戶提供冷熱電、合同能源管理等綜合能源服務。

　　支持垃圾焚燒發(fā)電參與“一帶一路”走出去。

　　國家相關部門應支持垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)在國家實施“一帶一路”戰(zhàn)略中發(fā)揮作用，在東南亞、中東歐國家投資、建設和運營垃圾焚燒發(fā)電項目，服務于當?shù)爻鞘锌沙掷m(xù)發(fā)展和環(huán)境保護，提高國際化水平。

　　支持企業(yè)輸出垃圾焚燒鍋爐、清潔高效發(fā)電機組、污染物控制等先進技術和設備，以EPC等方式承擔國外垃圾焚燒發(fā)電項目建設。

　　加強行業(yè)體系建設。

　　國家有關部門應制定完善垃圾焚燒發(fā)電技術標準和規(guī)范，促進行業(yè)技術進步。

　　垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)市場化程度較高，應充分發(fā)揮行業(yè)組織作用，加強行業(yè)自律和誠信體系建設，實現(xiàn)自我凈化、自我監(jiān)督、自我管理，督促企業(yè)履行好社會責任，做好垃圾焚燒發(fā)電項目建設運行和環(huán)境保護。（文丨韓江舟 易躍春　韓江舟系國家能源局新能源司處長；易躍春系水電水利規(guī)劃設計總院副院長，中國生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟專家指導委員會副主任委員）