一、大型信息技術(shù)工程審計背景

　　在電子政務(wù)建設(shè)初期，加拿大審計長公署通過政府信息系統(tǒng)開發(fā)審計，推動了政府信息化建設(shè)，但以往審計發(fā)現(xiàn)的問題仍然存在，政府信息化建設(shè)及監(jiān)督也發(fā)生了新的變化。

　　（一）電子政務(wù)建設(shè)狀況

　　1995年，加拿大政府在政府再造藍(lán)圖中，將信息技術(shù)視為提高公共服務(wù)水平、大規(guī)模削減行政費(fèi)用的良方。經(jīng)過多年努力，加拿大政府不僅在教育、就業(yè)、醫(yī)療、采購、社會保險、企業(yè)服務(wù)、稅務(wù)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了政府電子服務(wù)，而且根據(jù)企業(yè)和公眾要求不斷開發(fā)、建立了政府入口網(wǎng)站。例如：加拿大政府入口網(wǎng)站，加拿大出口資源網(wǎng)站，加拿大青年網(wǎng)站等。

　　（二）以往審計發(fā)現(xiàn)的問題、建議及整改情況

　　1995年、1996年和1997年，加拿大審計署對政府信息系統(tǒng)開發(fā)進(jìn)行了三次全面的審計。針對審計發(fā)現(xiàn)問題，提出了相應(yīng)的審計建議，被審計單位及有關(guān)部門采取了相應(yīng)的改進(jìn)措施。

　　1.審計發(fā)現(xiàn)問題及建議

　　1995年，審計發(fā)現(xiàn)：基本業(yè)務(wù)問題分析不充分；管理層的支持和工程所有權(quán)不一致；開發(fā)小組經(jīng)驗不足；開發(fā)結(jié)果與用戶承兌內(nèi)容不完全一致；信息系統(tǒng)開發(fā)缺乏有效的監(jiān)督。

　　1996年，對另外一些大型信息技術(shù)工程進(jìn)行了檢查。審計報告的問題進(jìn)一步支持了上次關(guān)于加強(qiáng)信息技術(shù)工程治理的審計建議。即：信息技術(shù)工程開發(fā)的擔(dān)保人由于政府部門和機(jī)構(gòu)最高管理層擔(dān)任，并對信息技術(shù)工程開發(fā)進(jìn)行支持，保持兩者的統(tǒng)一，是信息技術(shù)工程開發(fā)成功并達(dá)到預(yù)期結(jié)果的關(guān)鍵。

　　以往審計還發(fā)現(xiàn)：由于配置兼職領(lǐng)導(dǎo)，沒有經(jīng)過培訓(xùn)或沒有大型信息技術(shù)工程的管理經(jīng)驗，通常致使信息技術(shù)工程開發(fā)失敗。

　　2.整改情況

　　公共賬目委員會在1996年5月份的報告中指示政府部門落實審計署1995年提出的審計建議，落實審計建議的方式包括：配置更多的資源，以對大型信息技術(shù)工程進(jìn)行監(jiān)督；就信息系統(tǒng)正在開發(fā)項目的投資情況向公共賬目委員會提交年度報告；由財政部辦公廳采取措施，保證大型信息技術(shù)工程所有權(quán)明確，責(zé)任到位；在可能的情況下，將信息技術(shù)工程拆分為較小的規(guī)模，以便管理。

　　財政部辦公廳通過制定總體性指導(dǎo)文件--《改進(jìn)管理框架》（Enhanced Management Framework），落實審計署的建議和公共賬目委員會報告的指示。1998年，財政部辦公廳制定了《信息技術(shù)工程管理改進(jìn)框架》（An Enhanced framework for the Management of Information Technology Projects），以促進(jìn)政府部門和機(jī)構(gòu)對《改進(jìn)管理框架》的實施。

　　1998年以來，財政部辦公廳基本沒有制定大型信息技術(shù)系統(tǒng)管理指南。最近，審計署從財政部辦公廳下設(shè)機(jī)構(gòu)首席信息官處得知：該機(jī)構(gòu)正在全面評估《改進(jìn)管理框架》，并在一些大型信息技術(shù)工程開發(fā)成果的測評和報告中采用了一種新的方法。

　　（三）借鑒、使用新的監(jiān)督方法

　　一些政府部門和機(jī)構(gòu)在信息技術(shù)工程的自我檢查中采用了第三者檢查法。審計署注意到，一些國家政府部門（特別是英國、美國和澳大利亞政府部門）在大型的信息技術(shù)工程監(jiān)督中采用了新的方法。這些標(biāo)準(zhǔn)化的方法要求：在信息技術(shù)工程開發(fā)期間，由獨(dú)立的第三者對其最大的信息技術(shù)投資進(jìn)行定期測評。在信息技術(shù)工程測評中，第三者實施嚴(yán)格的監(jiān)督，并允許直接向政府（行政機(jī)關(guān)）提出建議。

　　在英國，政府建立了政府商務(wù)辦公室（the Office of Government Commerce），以促進(jìn)政府部門和機(jī)構(gòu)開發(fā)和應(yīng)用成功的信息技術(shù)工程。政府商務(wù)辦公室開發(fā)了非約束“網(wǎng)關(guān)”復(fù)查框架，以較早地發(fā)現(xiàn)威脅信息技術(shù)工程成功的因素。2001年以來，政府商務(wù)辦公室的定期報告不僅使大型信息技術(shù)工程變得更加公開透明，而且使政府核心部門更容易關(guān)注存在問題的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，更容易編排政府部門和機(jī)構(gòu)的高層支持部門。

　　（四）政府信息化建設(shè)現(xiàn)存問題

　　在以前審計中，審計署就加強(qiáng)工程治理、工程業(yè)務(wù)內(nèi)容分析、工程管理和工程組織能力評估等問題提出了相應(yīng)的審計建議。針對這些審計建議，財政部辦公廳制定了《改進(jìn)管理框架》。由于政府部門和機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)行《改進(jìn)管理框架》的規(guī)定，現(xiàn)行審計中發(fā)現(xiàn)的許多問題是以前審計報告中一直關(guān)注的問題。盡管研究結(jié)果早已表明小型信息技術(shù)工程比大型信息技術(shù)工程開發(fā)更容易成功，但政府部門和機(jī)構(gòu)卻再次進(jìn)行大型信息技術(shù)工程建設(shè)，對此審計署給予關(guān)注。因為隨著大型政府部門信息技術(shù)工程文件的形成，政府部門和機(jī)構(gòu)若要避免以往的錯誤，完善信息技術(shù)工程的治理和管理框架非常關(guān)鍵。

　　二、大型信息技術(shù)工程的特征及審計的重要性

　　通過信息技術(shù)改進(jìn)政府管理方式是加拿大政府信息技術(shù)工程開發(fā)的現(xiàn)實特征，開展大型信息技術(shù)工程開發(fā)審計，對政府信息化建設(shè)至關(guān)重要。

　　（一）大型信息技術(shù)工程的特征

　　目前，聯(lián)邦政府開發(fā)的大型信息技術(shù)工程，許多不再僅僅是開發(fā)新型的計算機(jī)硬件、軟件和系統(tǒng)，而是促進(jìn)政府部門和機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)方式。例如：引進(jìn)新的業(yè)務(wù)程序，使業(yè)務(wù)處理現(xiàn)代化。其開發(fā)呈現(xiàn)以下特征：

　　投資量大。2003年至2006年間，經(jīng)財政部批準(zhǔn)、由政府部門和機(jī)構(gòu)承擔(dān)的信息技術(shù)工程有88項，投資額達(dá)71億美元。在這些財政部批準(zhǔn)投資的信息技術(shù)工程以外，政府對加拿大健康信息中心（Canada Health Infoway）已經(jīng)投入12億美元，加拿大稅務(wù)局（Canada Revenue Agency）對本單位信息系統(tǒng)已經(jīng)投入4.31億美元。所以，政府在3年中對信息技術(shù)工程投資總額共計87億美元。

　　業(yè)務(wù)內(nèi)容變化快。提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，是政府信息技術(shù)工程開發(fā)的關(guān)鍵。它如同信息技術(shù)可以導(dǎo)致政府業(yè)務(wù)變化一樣，人人皆知。當(dāng)今，幾乎所有的政府信息技術(shù)工程都存在著一些引發(fā)業(yè)務(wù)內(nèi)容變化的因素，這種變化超出了對新型計算機(jī)硬件、軟件、系統(tǒng)的開發(fā)范圍。引發(fā)業(yè)務(wù)變化的因素包括引進(jìn)新的業(yè)務(wù)程序、業(yè)務(wù)處理現(xiàn)代化和向客戶提供新型服務(wù)。新型客戶服務(wù)通常包括：更新大量的手工處理程序規(guī)定，或更新自動化處理程序或電算化處理程序，例如：提交網(wǎng)絡(luò)在線求職記錄。

　　復(fù)雜性超出了政府部門界線。1998年至2006年間，大型信息技術(shù)工程發(fā)生了根本性的變化。聯(lián)邦政府已經(jīng)意識到大型信息技術(shù)工程的復(fù)雜性超出了政府部門界線，這種意識的增強(qiáng)導(dǎo)致了扁平化措施的出現(xiàn)（例如：政府在線，安全路徑）。提高大型信息技術(shù)工程應(yīng)用效率，取決于聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)的整體決策水平。然而，在扁平化管理不完善的情況下，政府實現(xiàn)信息技術(shù)工程業(yè)務(wù)改造的計劃的可能性很小。

　　工程管理工作新。與其它行為規(guī)范相比，政府信息技術(shù)工程管理工作比較新。與之適應(yīng)，政府部門和機(jī)構(gòu)對信息技術(shù)工程管理方式仍然在探索之中。因此，任何以信息技術(shù)為業(yè)務(wù)支撐的投資單位，對大型信息技術(shù)工程的內(nèi)在復(fù)雜性、造價高、風(fēng)險大及計劃期長和開發(fā)期長的問題，必須加以關(guān)注。

　　工程規(guī)模變小。近十年間，其他國家政府部門和民營部門對廣義信息技術(shù)工程面臨的競爭和失敗原因進(jìn)行了研究。審計署在1995年審計報告中，就信息系統(tǒng)開發(fā)問題，對斯坦迪什小組（the Standish Group）1994年的研究成果進(jìn)行了評估。研究發(fā)現(xiàn)令人擔(dān)憂的問題是：31.1%的信息技術(shù)工程在完工前作廢，52.7%信息技術(shù)工程高出原有造價的189%。在2000年的研究報告中，斯坦迪什小組總結(jié)了信息技術(shù)工程開發(fā)的主要規(guī)律，認(rèn)為： 限制工程開發(fā)規(guī)模由6個人用6個月完成，是多數(shù)信息技術(shù)工程取得成功的訣竅；到2000年，每項信息技術(shù)工程平均造價比1994年減少一半。

　　工程開發(fā)成功率逐步提高。2004年，斯坦迪什小組在檢查中提出：1994年以來，信息技術(shù)工程開發(fā)成功率有了某些提高。該小組當(dāng)年檢查結(jié)果顯示：開發(fā)成功的（達(dá)到時間、預(yù)算、特征、性能要求）占全部開發(fā)的信息技術(shù)工程的29%；有爭議的（完工不及時，超出預(yù)算，或沒有達(dá)到特征、性能要求）占全部開發(fā)的信息技術(shù)工程的53%；失敗的（完成的或交工的工程提前作廢，或者從未使用過）占全部開發(fā)的信息技術(shù)工程的18%。

　　（二）審計的重要性

　　開展大型信息技術(shù)工程開發(fā)審計，不僅可以促進(jìn)電子政務(wù)的建設(shè)，而且可以提高政府信息化投資效益。

　　當(dāng)今，很少有政府部門和機(jī)構(gòu)在缺乏信息技術(shù)支撐下進(jìn)行業(yè)務(wù)處理。但政府部門和機(jī)構(gòu)若想經(jīng)濟(jì)、有效地提供公共服務(wù)，就必須開發(fā)出成功的信息技術(shù)工程。而大型的信息技術(shù)工程較之以前更加復(fù)雜，政府參與者不斷地增加。

　　最近三年，新的業(yè)務(wù)項目主要使用信息技術(shù)，為此聯(lián)邦政府審核批準(zhǔn)資金達(dá)87億美元。盡管信息技術(shù)工程對政府部門和機(jī)構(gòu)很重要，但仍存在著超支、延期、績效不高、大量投資后廢棄的情況。了解信息技術(shù)工程失敗和成功的原因，有助于政府更好地確定政府成功地規(guī)劃和管理信息技術(shù)工程的位置，為政府履行職責(zé)提供有效的服務(wù)手段，使信息技術(shù)投資效益最大化。