中國的政策制定者們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到市場在有效促進(jìn)資源分配、保護(hù)人類健康與環(huán)境中的重要作用。經(jīng)過多年省市級(jí)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，中國政府在2017年底宣布啟動(dòng)全國碳市場，以此為機(jī)制來幫助實(shí)現(xiàn)減緩氣候變化的目標(biāo)。制定碳排放價(jià)格，市場可以為工業(yè)的減排和能效提升提供有力的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，從長遠(yuǎn)來看，這也將促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，最終推動(dòng)社會(huì)的綠色發(fā)展。此外，降低電力系統(tǒng)的碳排放也將有助于減少常見的空氣污染物，如二氧化硫、氮氧化物，以及明顯影響空氣質(zhì)量與危害人體健康的細(xì)微顆粒物。

        市場機(jī)制的成功，取決于投資人對機(jī)制設(shè)計(jì)的長期有效性和運(yùn)行的信心。相關(guān)的國際碳市場建設(shè)經(jīng)驗(yàn)都表明，定期的評(píng)估和公開透明且可預(yù)測的評(píng)估程序能最大程度地減少對市場的干預(yù)，增強(qiáng)投資人的信心。

 

        中國決定分階段實(shí)施全國碳排放權(quán)交易市場，從電力行業(yè)啟動(dòng)，日后再擴(kuò)展至其他行業(yè)。這種分階段的實(shí)施辦法將會(huì)使得政府、行業(yè)、市場參與者和其他利益相關(guān)方都有機(jī)會(huì)親眼目睹碳市場將如何有效運(yùn)行，以及如何調(diào)整以不斷完善其有效性。

 

        碳市場在歐盟、美國加州和美國東北部等地也都經(jīng)歷了多個(gè)實(shí)施階段，以便政府評(píng)估各自市場運(yùn)營中哪些部分反應(yīng)客觀實(shí)際且有效，而哪些地方需要完善。這些地區(qū)的碳市場都包括了一個(gè)正式的評(píng)估程序，主要評(píng)估指標(biāo)包括了排放總量目標(biāo)的設(shè)定、配額分配機(jī)制、市場績效、排放量測量和核查，以及與其他能源和氣候政策協(xié)同性的評(píng)估。這些評(píng)估程序的設(shè)定，旨在更好地識(shí)別需要市場機(jī)制中急需改進(jìn)的環(huán)節(jié)，以提升效率并實(shí)現(xiàn)效益的最大化。開放而透明的評(píng)估程序還可以鼓勵(lì)市場中的各參與主體和利益相關(guān)方的參與，使政策制定者和市場參與者兩方面都獲得寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、明確各自的責(zé)任，并充分了解碳市場中的機(jī)遇所在。

 

        在項(xiàng)目評(píng)估方面，中國也有可以借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)，尤其是美國東北部電力行業(yè)的碳排放權(quán)交易計(jì)劃“區(qū)域溫室氣體倡議”(RGGI)。該倡議覆蓋的美國各州市場建立之初就達(dá)成了方向性的共識(shí)——碳排放權(quán)交易市場是一種控制碳排放的新方法，政府在實(shí)施過程中必須小心謹(jǐn)慎、深思熟慮，既要避免擾亂電力市場秩序，又需確保該計(jì)劃能有效減少碳排放。這些共識(shí)不斷地促使各方達(dá)成協(xié)議，對碳排放交易市場的實(shí)施定期展開中期評(píng)估，并確定是否需要改進(jìn)。

 

        那么，RGGI的評(píng)估工作是如何有效開展的?

 

        首先，在排放市場啟動(dòng)之前，RGGI詳細(xì)制定了中期評(píng)估里的各項(xiàng)參數(shù)，包括：時(shí)間表、實(shí)施范圍、流程、責(zé)任方、利益相關(guān)方的參與機(jī)制。評(píng)估范圍包括：評(píng)估交易機(jī)制是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)設(shè)的目標(biāo)，對電價(jià)和電力供應(yīng)可靠性的影響，排放限制的嚴(yán)格程度，以及對環(huán)境和價(jià)格保護(hù)措施的有效性。通過明確中期評(píng)估的參數(shù)，RGGI的設(shè)計(jì)者們向全體參與放發(fā)出了明確的信號(hào)——RGGI的市場機(jī)制設(shè)計(jì)是可以變更的，但這些改變必須通過公開透明、兼收并蓄的流程來確定。同時(shí)，這還有助于確定評(píng)估所需的具體數(shù)據(jù)，以建立相關(guān)流程及指定收集這些數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)。

 

        其次，在碳市場啟動(dòng)后不久，RGGI即召集來自各州政府、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和智庫、產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)者組織和非政府機(jī)構(gòu)的多名專家，討論碳排放權(quán)交易計(jì)劃設(shè)計(jì)、運(yùn)行和有效性等問題。通過這些多方討論和科學(xué)的評(píng)估，專家們得以了解碳排放權(quán)交易市場將會(huì)帶來的各種影響，并就增強(qiáng)市場的成效而提出建議。這一科學(xué)評(píng)估包括了通過能源和經(jīng)濟(jì)模型確定碳排放權(quán)交易對RGGI所在區(qū)域內(nèi)電力、排放、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)的影響。這一科學(xué)評(píng)估也印證了RGGI啟動(dòng)初期總量目標(biāo)過于寬松、配額過度分配的設(shè)計(jì)，關(guān)于成本調(diào)節(jié)的機(jī)制也并未能有效將成本引導(dǎo)在合理的區(qū)間范圍。

 

        最后，RGGI公開公布了科學(xué)評(píng)估的結(jié)果，并就如何調(diào)整碳排放權(quán)交易市場征求專家與公眾的意見。RGGI現(xiàn)在會(huì)逐年減少年度新的配額總量，以進(jìn)一步確保排放限值與實(shí)際碳排放量的變化保持一致，這一機(jī)制的設(shè)計(jì)，便是根據(jù)評(píng)估和公開征求意見而來。此外，根據(jù)評(píng)估，RGGI還采取了成本控制措施以限制其他潛在變量的經(jīng)濟(jì)影響。RGGI還設(shè)立了完善的監(jiān)管程序來改進(jìn)碳市場實(shí)施計(jì)劃，這一程序可分為提出規(guī)則變更倡議、征求公眾意見，以及平衡各方意見并發(fā)布最終的規(guī)則修改三個(gè)部分。

        2012年和2016年的中期評(píng)估令RGGI碳排放權(quán)交易市場進(jìn)行了多項(xiàng)改進(jìn)，以營造一個(gè)更加穩(wěn)健和可持續(xù)的市場，降低并平衡了配額價(jià)格變化對經(jīng)濟(jì)和環(huán)境帶來的風(fēng)險(xiǎn)與危害，還大大提高了RGGI的管理效率。這些中期評(píng)估還適時(shí)為新的美國聯(lián)邦政府層面的氣候能源政策與RGGI之間的互動(dòng)和影響提供了及時(shí)的評(píng)估和測定，從而為州級(jí)政府適時(shí)調(diào)整RGGI提供了支持和幫助，確保了這一系列能源氣候政策的相輔相成，而非自相抵觸。

 

        中國的全國碳市場將成為全球最大的碳市場，中國全國碳市場的運(yùn)行若成功，將成為眾多國家采納和制定氣候政策時(shí)的榜樣。不過，碳排放權(quán)交易在中國還是一個(gè)較新的概念，因此，建立一個(gè)正式且清晰的中期評(píng)估程序可幫助中國不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并在必要時(shí)對碳排放權(quán)交易市場做出透明且審慎的調(diào)整，從而真正讓碳市場發(fā)揮作用，推動(dòng)中國的綠色發(fā)展。

 

        (注：本文作者系美國環(huán)保署大氣項(xiàng)目辦公室高級(jí)政策分析官。他作為經(jīng)濟(jì)智庫“未來資源研究所”的訪問學(xué)者，主要負(fù)責(zé)研究中國的氣候和環(huán)境政策)